北京市中伦文德（大连）律师事务所 刘玉红 房丹  2025.2.7

《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《村民委员会组织法》）于1998年11月4日通过九届全国人大常委会审议并正式施行。至今经过了2010年的修订，2018年的修正。而《中华人民共和国农村集体经济组织法》（下称《农村集体经济组织法》）是在2024年6月28日通过十四届全国人大常委会审议，将于2025年5月1日施行。本文通过几个角度谈谈对两个法律的理解，不妥之处，敬请指正。

一、三级农村集体经济组织的层级关系

《农村集体经济组织法》规定了三级农村集体经济组织，即乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。有观点认为，有的乡镇人口多达几万人，组织召开集体经济组织成员大会是相当麻烦的一件事，应当取消乡镇级集体经济组织。笔者认为，三级集体经济组织的划分有其历史渊源。该法第二条规定的集体经济组织定义，即“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制”，体现了我国农村集体土地所有权制度。1983年中发【1983】1号文件《当前农村经济政策的若干问题》文件确立的农村集体经济组织雏形就有这种层级划分，源头可以追溯至1958年建立农村人民公社的一系列国策文件，确立了公社（相当于现在的乡镇）、大队（相当于现在的村）、生产队（相当于现在的村民小组）三级农村集体土地所有权。又在上世纪七八十年代改革开放之初的几个法律文件中，逐渐确立了农村土地所有权归农村集体经济组织所有的法律制度。国土资源部(已撤销)、中央农村工作领导小组、财政部、农业部(已撤销)发布的国土资发〔2011〕178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，也明确确立了三级农村集体经济组织拥有土地所有权登记制度。实实在在的不动产权属证书，是划分三级农村集体经济组织的根基。

在三级农村集体经济组织中，村级农村集体经济组织在乡村振兴中起到支柱作用。从目前村人口来看，根据《中华人民共和国国家标准》，一个村人口标准：小型村庄小于等于200人，中型村庄201至600人，大型村庄601至1000人，特大型村庄大于1000人[注：百度信息]，从人数上，村较之乡镇更适合组织协调各类事项。1982年12月4日施行的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。该条明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，也为制订《村民委员会组织法》提供了法律依据。

正因如此，《农村集体经济组织法》施行后，村级集体经济组织将成为唯一一级受两个实体法律制约的农村集体经济组织。村民委员会是基层的群众自治组织，农村集体经济组织是农业生产经营组织，二者没有行政关系上的隶属关系，并行不悖。但两个法律在成员身份、职权、行权程序等方面规定上具有交叉、重合、冲突。

二、村民身份、村集体经济组织成员身份存在交叉、区别

村民身份和村集体经济组织成员身份是否完全等同？并不是。由于农村集体土地所有权/使用权直接与农村集体经济组织/成员身份相关，也就直接与征地补偿费用的归属权相关，长期以来在征地补偿法律问题上，集体经济组织成员身份的认定条件、认定程序、法院是否受理此类民事案件等等，均成为引人关注的焦点问题。而村民身份的确认属于行政事务，应根据户籍所在地认定。

1、根据《农村集体经济组织法》以及相关法律规定，不具有集体经济组织成员身份的村民一般有：

（1）已死亡的村民：村民死亡或者被依法宣告死亡后，村集体经济组织成员身份自动丧失。

（2）取得其他国籍的村民：移民海外，获得其他国籍的村民，会自动丧失中国国籍身份，村集体经济组织成员身份也随之丧失。

（3）取得其他村成员身份的村民：因生活、生产等原因离开本村村集体加入到其他村集体的，本集体经济组织成员身份自动丧失。

（4）考上公务员的村民：农村子女考上公务员并且入职成为国家公职人员的，将自动丧失农村村集体经济组织成员身份。

（5）自愿放弃成员身份的村民：因落户等原因，自愿放弃村集体经济组织成员身份，退出农村的宅基地、承包地的村民，会失去农村集体经济组织成员身份。

（6）空挂户村民：一些通过挂靠等方式将户口挂在本村，但不与村集体产生实际经济往来和权利义务关系的“空挂户”人员，可能不被认定为集体经济组织成员。

2、不具有村民身份，但是可以认定为村集体经济组织成员的情形有：

（1）户籍不在本村但具有村集体经济组织成员身份者：因在外地上学、就业等原因将户口迁出本村，但在原村仍有土地承包经营权、与村集体经济组织有稳定权利义务关系，并以集体土地等财产为基本生活保障的原村民。

（2）特殊移民人员：按照政策进行异地搬迁的人员，原村已撤制，整村或几个村合并异地搬迁，且资源性资产带入接收村或新建村的搬迁人员，按户籍所在地确认其村集体经济组织成员身份，但从其原本所在村的角度来看，他们已不属于原村村民。

（3）空挂户性质的成员：少数人因历史原因或其他特殊情况在本村集体经济组织有成员登记，但实际上长期不在本村居住、生产生活，与本村没有实际的社会生活联系，这种“空挂户”成员在现实中可能不被认为是真正意义上的村民，但可能具有集体经济组织成员身份。

（4）现役士兵和符合复员条件的现役士官：符合条件，现户口未在本村的现役士兵和符合复员条件的现役士官属于村集体经济组织成员。

（5）因特殊情况农转非人员：①户口在本村但因征占地按规定农转非的人员及其子女、在原籍村占地农转非后嫁入本村的外村女及其子女，且没有稳定非农职业或稳定收入来源的；②户口在本村，按特殊政策农转非的人员及其子女，且没有稳定非农职业或稳定收入来源的，可认定为村集体经济组织成员。

（6）户口暂挂人才市场的毕业学生及在押服刑人员：符合条件，现户口未在本村的户口暂挂人才市场的毕业学生以及在押服刑人员，也属于村集体经济组织成员。

（7）因结婚、收养或政策性移民增加的人员：对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员。

总的来说，因上学、就业、经商、服役、离婚、丧偶、服刑等原因导致户口变动的，一般也不丧失农村集体经济组织成员身份。

随着《农村集体经济组织法》的正式施行，以前一些省市地方政府出台的一些地方性法规、文件对农村集体经济组织成员身份的界定条件，也将面临失效和调整。

三、农村集体土地征收和收回的法定职能上，村民委员会与村农村集体经济组织的区别与联系

1、在集体土地征收中，村民委员会与村集体经济组织的职能没有太多的不同，在相关法律法规上二者也经常一起提到，表达比较模糊。比如《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四十七条规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”，可知，无论是村民委员会还是村集体经济组织，在土地征收中都应该保护村民的合法权益，协助本次征收平稳进行。二者的职能并无本质区别。但是履行职能的形式、方法，在《农村集体经济组织法》施行后需要依法厘清。

2、在集体土地收回中，村民委员会和村集体经济组织的职能不同

村民委员会没有权力收回集体土地使用权，也没有权力拆除集体土地上的房屋。而村集体经济组织有权收回集体土地，当然，须报经原批准用地的人民政府批准。

《土地管理法》第六十六条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

四、《村民委员会组织法》与《农村集体经济组织法》在确定征地补偿费的使用、分配方案的决策程序规定有重合和冲突

1、村民大会（村民代表大会）与村集体经济组织成员大会职权的重合

在《农村集体经济组织法》未出台之前，一直是由村民大会或村民代表大会依据《村民委员会组织法》的规定，对征地补偿费的使用、分配方案进行表决。具体依据是《村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：...（七）征地补偿费的使用、分配方案”，然而，这一规定与《农村集体经济组织法》存在重合和冲突。

《农村集体经济组织法》第二十六条规定了农村集体经济组织成员大会依法行使下列职权：...（十）决定土地补偿费等的分配、使用办法；...。根据这两个法的规定，需要村民大会（村民代表大会）与村集体经济组织成员大会分别开会决策土地补偿费等的分配、使用办法。这将造成人力资源浪费，也有可能导致法定程序的冲突。

相信在《农村集体经济组织法》施行后，会出台协调两个法条的解释意见。

2、村民代表大会与村集体经济组织成员大会职权的冲突

根据《村民委员会组织法》第二十五条“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。...”该法及其他相关法律法规并没有限制村民大会将对征地补偿费的使用、分配方案的决定权授权给村民代表大会，也就是说，村民代表大会可以在接受村民大会授权的前提下，表决决定征地补偿费的使用、分配方案。

而《农村集体经济组织法》第二十八条规定：农村集体经济组织成员较多的，可以按照农村集体经济组织章程规定设立成员代表大会。该条第四款规定：成员代表大会按照农村集体经济组织章程规定行使本法第二十六条第一款规定的成员大会部分职权，但是...第十项、...规定的职权除外。也就是说，该法规定，对征地补偿费的使用、分配方案的决定权只能由村集体经济组织全体成员大会行使，而不得由成员代表大会行使。这与《村民委员会组织法》的规定相冲突。在重合的基础上，参会成员范围不一致，又造成冲突。

同时，我们注意到，农业农村部发布的农政改发〔2020〕5号《农村集体经济组织示范章程（试行）》这个文件中，第十七条规定了“成员代表大会履行本章程第十五条除第一项（审议、修改本社章程）以外的第xxxx项至第xxxx项规定的成员大会职权。”也就是说，除了审议、修改章程权利以外，其他事项的决定权，均可以村集体经济组织在章程中明确规定由成员代表大会行使。无论从法条还是从实操角度，两个法律均需要进一步协调统一。

五、随着法律不断完善和规范，基于土地所有权的法定归属权，村民委员会对于土地相关的职权将由村集体经济组织正式行使。

《中华人民共和国民法典》第一百零一条第一款规定“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人身份，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”。《农村集体经济组织法》施行后，农村集体经济组织将逐步全面覆盖我国农村。也可以判断，未来对于征地补偿费的使用、分配方案的决定权，将由农村集体经济组织成员大会行使。