部分地区划分、调整物业管理区域的职责主体及程序

《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。”划分物业管理区域是成立业主大会并选举业主委员会的前提条件。实践中时常发生因物业管理区域划分不清楚、不科学而导致小区业主权益受损的情形，处理不当又容易引起群体纠纷。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，但是《物业管理条例》并未规定划分物业管理区域的职责主体，而是授权给地方。在划分物业管理区域的职责主体方面，各地实践略有不同。本文旨在梳理各地关于物业管理区域划分的职责主体及程序方面的规定，以期通过对比的方法廓清物业管理区划分的合理规则。

一、     北京

建设单位划分，划分后，如业主申请分立或合并的，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门确认，但未明确约定已经交付但未划分的职责主体。

（一） 法律规定

1.《北京市人民政府办公厅转发市建委等部门关于北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则（试行）的通知》（京政办发〔2008〕54号，已经失效）

第八条规定：销售房屋之前，开发建设单位应当通过招投标或协议方式选聘前期物业服务机构，并同时向物业所在地街道办事处、乡镇政府提出划分物业区域申请，并提交以下材料：

（一）规划许可证明文件及附图；

（二）物业服务用房、社区居委会办公用房、社区活动用房等公共配套用房规划及建设方案。

第九条 街道办事处、乡镇政府会同区县规划、建设房管、国土、民政等部门对前述资料进行审核，划分物业区域，出具意见书。

意见书中应当载明以下内容：

（一）物业区域四至范围、总建筑面积、总单元数等；

（二）物业服务用房规划面积、坐落位置（要落实到幢、层、房号）；

（三）社区居委会办公用房、社区活动用房规划面积、坐落位置（要落实到幢、层、房号）；

（四）规划停车位数量、分布情况；

（五）规划绿地面积、分布情况；

（六）其他公共配套用房及设施情况。

但在正式的《北京市住房城乡建设委、市民政局、市社会办关于印发<北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则>的通知》（京建发[2010]739号，以下简称“业委会指导规则”）中删除了上述有关开发商提出划分物业区域的申请、街道办等部门进行审核，对划分物业区域出具意见书的相关内容。

2. 《北京市物业管理办法》

业委会指导规则制定的依据之一是《北京市物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。

根据该条规定，划分物业管理区域的责任主体为开发商。调整物业管理区域有业主提出申请，街道办、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门行使审查、确认职权，并予以公告。

但是《北京市物业管理办法》是2010年发布的，并没有解决10年之前开发商未划定物业管理区域，但是物业已经交付至业主的情形。针对这种情况，只能从司法实践中寻找答案。

（二） 案例观点

在“玉树临枫小区别墅区业主委员会与北京市海淀区四季青镇人民政府不履行法定职责纠纷”一案中（案号：一审（2015）海行初字第48号、二审(2015)一中行终字第889号），“由四季青镇政府牵头，规划、房管、民政等相关行政管理部门，以及润地房地产公司、北京市海淀区四季青镇西冉社区居民委员会等部门，联合召开御墅临枫小区物业管理区域划分专题工作会，并作出会议纪要，认为御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会”。

对此，一审法院认为“本院认为，《物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域……第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。上述规定明确了物业管理区域的划分权限，即在销售房屋前，应当由建设单位确认，并在合同中明示；业主有权决定对物业管理区域进行分立或者合并，街道办事处、乡镇政府对业主提出的分立或者合并进行审查，并最终予以确认。本案中，在北京润地房地产综合开发有限公司（以下简称润地房地产公司）未在售房前明确划分物业管理区域的情况下，四季青镇政府会同相关部门作出会议纪要，并确认御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会，该行为符合《物业管理办法》中关于物业管理区域划分的立法原则”。

一审法院从《物业管理办法》的立法原则出发，确认未在售房前明确划分物业管理区域的情况下，划分物业管理区域的职责主体应该是乡镇人民政府。

而二审法院对一审法院这一观点没有明确评判，仅以“业委会备案时提交的材料不齐全为由”驳回了业主委员会的上诉请求。以下是二审法院的详细观点：

根据《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《物业管理办法》第十七条规定，业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。根据上述规定，业主委员会在向乡镇政府申请备案时，须提交筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告等符合法律规定的申请材料。申请材料齐全的，街道办事处或乡镇政府应予备案。本案在案证据不足以证明上诉人在向四季青镇政府申请玉树临枫别墅区业委会备案时，所提交的材料符合上述规定。且四季青镇政府亦就业主委员会应当具备的备案申请材料及相关问题进行了告知。故，一审法院认定被上诉人的行为不构成不履行法定职责、玉树临枫别墅区业委会的诉讼请求缺乏法律依据之结论正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。

依据一审法院的观点：确认未在售房前明确划分物业管理区域的情况下，划分物业管理区域的职责主体应该是乡镇人民政府。

二、     上海

建设单位划分，划分后，如业主申请分立或合并的，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门确认，但未明确约定已经交付但未划分的职责主体。

《上海市住宅物业管理规定》第九条规定：区房屋行政管理部门负责核定物业管理区域。

建设单位在申请办理住宅建设工程规划许可证的同时，应当向区房屋行政管理部门提出划分物业管理区域的申请，区房屋行政管理部门应当在五日内核定物业管理区域。

建设单位在房屋销售时，应当将区房屋行政管理部门核定的物业管理区域范围，通过合同约定方式向物业买受人明示。

第十条 尚未划分或者需要调整物业管理区域的，区房屋行政管理部门应当会同乡、镇人民政府或者街道办事处，按照第八条的规定，结合当地居民委员会、村民委员会的布局划分物业管理区域。调整物业管理区域的，还应当征得专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。物业管理区域调整后，区房屋行政管理部门应当在相关物业管理区域内公告。

第十条考虑了在办法生效前尚未划分物业管理区域的情形，划分权力仍属于区房屋行政管理部门。

三、    重庆

建设单位划分，房管部门备案，且房管部门有审查权。已经交付的但未划分的，由区街道办征求业主意见后划定并备案。

《重庆市物业管理条例》第八条 新建物业在出售前，建设单位应当根据本条例第七条的规定划定物业管理区域，并向物业所在地的区县(自治县)房地产行政主管部门备案。区县(自治县)房地产行政主管部门认为建设单位划定的物业管理区域不符合本条例第七条规定的，应当自收到备案申请之日起三十日内书面通知建设单位重新划定。

第九条  已经建成并交付使用但未划分物业管理区域的，需要实施物业管理时，由街道办事处（乡镇人民政府）参照本条例第七条的规定，在征求相关业主意见后，划定物业管理区域，并报区县(自治县)房地产行政主管部门备案。

四、    山西

建设单位划分，房管部门备案，且房管部门有审查权。已经交付的但未划分的，由区街道办征求业主意见后划定并备案。

《山西省物业管理条例》第九条有下列情形之一的，物业所在地设区的市、县（市、区）房地产行政主管部门可以将其确定为一个物业管理区域：

（一）属于独立封闭式小区的；

（二）处于同一街区或者位置相邻的；

（三）配套设施设备可以共享的；

（四）其他可以整治成一个物业管理区域的。

根据前款第（二）、（三）、（四）项确定的物业管理区域，建筑物规模一般不小于3万平方米。

物业管理区域划分后，设区的市、县（市、区）房地产行政主管部门应当在物业管理区域内公告。

建设单位在销售物业时，应当将经备案确认的物业管理区域在商品房买卖合同中明示。

该规定约定了房管部门如何确定一个物业管理区域，但未区分首次划分和二次调整，从文义处罚，按照“可以将其确定为一个物业管理区域”解读，“确定”权限可能包含“首次划分”和“二次调整”。

五、    辽宁

开发商划定并送交备案，开发商未划定的，物业行政主管部门会同街道办、或乡镇人民政府征求业主意见后划分。

《辽宁省物业管理条例》第九条：在办理商品房预售许可证或者商品房现售备案前，建设单位应当将划定的物业管理区域资料送交县物业行政主管部门备案，并在房屋买卖合同中明示和在商品房销售现场公示。

第十条 已投入使用但尚未划分物业管理区域的或者需要调整物业管理区域的，县物业行政主管部门应当会同街道办事处或者乡镇人民政府，在征求相关业主意见后划分或者调整,并在相应区域内显著位置进行不少于七日的公告。调整物业管理区域的，还应当征得相应区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。

辽宁省将划分物业管理区域区分为开发商出售房产前划分物业管理区域的情形，和已投入使用但未划分物业管理区域的情形，并明确规定第二种情形需征求相关业主意见。

六、    江苏

建设单位划定并向物业管理行政部备案，尚未划定的，需要物业行政管理部门会同街道办并征求业主意见后划定，调整应经双过半业主同意。

《江苏省物业管理条例》第八条：新建物业出售前，建设单位应当将划定的物业管理区域向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门备案，并将经备案的物业管理区域在商品房买卖合同中明示。

已划定物业管理区域并实施物业管理但尚未向物业管理行政主管部门备案的，由物业服务企业向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门备案。

已投入使用但尚未划分物业管理区域的，由县（市、区）物业管理行政主管部门会同街道办事处（乡镇人民政府）征求相关业主意见后确定物业管理区域。并在相应区域内显著位置进行不少于七日的公告。调整物业管理区域的，还应当征得相应区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。

七、    浙江

县级物业主管部门会同街道办事处、乡镇人民政府划分，并征求居委会意见。旧城区新建住宅，归并为同一物业管理区域的，需经相关业主同意。

《浙江省物业管理条例》第七条：物业管理区域由物业所在地县级物业主管部门会同街道办事处、乡镇人民政府根据物业的共用设施设备配置、建筑规模、社区建设等因素划分。物业管理区域的划分，应当征求居民委员会的意见。

新建住宅区，包括分期建设或者两个以上单位开发建设的住宅区，拥有共同的配套设施设备的，应当划分为一个物业管理区域。

旧城区规划范围内新开发建设的住宅，与周边原有住宅区房屋相毗连的，经相关业主同意，可以归并为一个物业管理区域。

八、    安徽

建设单位划分，并向行政主管部门申请划分登记。调整由房地产行政主管部门会同街道办事处、乡镇人民政府听取业主意见后作出决定。

《安徽省物业管理条例》第十六条规定，新建物业建设单位在办理商品房预售许可证或者商品房现售备案前，应当按照前条规定划分物业管理区域，向设区的市、县（市）人民政府房地产行政主管部门申请划分登记。建设单位应当将划定的物业管理区域向物业买受人明示。

物业管理区域划定后，确需调整的，由设区的市、县（市）人民政府房地产行政主管部门会同街道办事处、乡镇人民政府听取业主意见后作出决定，并在相关物业管理区域内公告。

各地情况汇总


根据上述统计结果，可以看出，物业管理区域的划分主体分为开发商和房屋行政主管部门其中，开发商占2/3,房屋行政主管部门占1/3。但鉴于物业管理属于各种权利相互冲突的领域，仍在不断的吸收和反映现实中的新问题，如对于已经交付但未划分物业区域的，新近形成的文件已经对该种情况下的物业管理区域划分主体进行了明确规定，而旧有的文件如北京市的文件并未明确规定。对于已经交付但未划分物业区域的小区，笔者认为有必要征求业主意见，因为对于新建小区，尚未有业主入住，业主并不确定，开发商根据“物业主要配套设施设备和相关场地共用情况”划分物业管理区域是合理的。但对于已经交付但未划分物业管理区域的小区，业主已经入住，可能在入住的一个时间段内，小区的环境发生了变化，其物业管理区域的划分对业主利益有着直接的影响，关系着业主大会的成立和业委会的选举，在此种情况下，有必要征求业主的意见。在便于物业管理和不改变规划条件的前提下，听取业主的意见甚至由业主大会决定也是必要的。

本文作者

陈鸿慈

北京市中伦文德律师事务所律师