2025年11月14日，备受瞩目的绿捷事件调查结果正式发布，官方《情况通报》中：“绿捷公司还存在串通投标行为，勾连多家招标代理公司，通过组织陪标公司进行‘围标’的方式，非法中标86个校园餐服务项目……同时，依据《中华人民共和国刑法》规定，张某华等8人构成串通投标犯罪，已于10月28日经检察机关批准被依法执行逮捕。”
然而，值得深思的是，绿捷公司的串通投标行为长期未被发现，直至校园餐事件曝光后才被连带查出。这引发了一个关键质疑：当前招投标监管体系在识别和查处串通行为方面是否存在系统性短板？
本文结合笔者自身参与招投标的实践，从串通投标认定标准的变迁切入，分析当前存在的问题，并提出一些建议。串通投标主要分成两类，一类是招标人与投标人之间串通，另一类是投标人之间相互串通。绿捷事件中都有涉及，本文主要讨论后者。
一、现状分析：串通投标认定标准的三个演进阶段
我国关于投标人之间相互串通投标的认定标准，经历了从原则性规定到具体化、从宽松执行到严格规制的发展过程，可分为以下三个阶段：
第一阶段（2000年至2012年）：有立法，难执行。
在此阶段，法律虽有明确规定，但条文较为原则化，缺乏具体认定标准。
2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》第三十二条第一款规定：“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。”
2003年1月1日施行的《中华人民共和国政府采购法》第二十五条第一款规定：“政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。”
除了以上条文，并没有细化列出具体哪些行为属于串通投标的情形，因此执法机关在实践中面临认定标准不明确、取证困难等问题，导致即使存在串通投标的行为，但难以得到有效查处。
第二阶段（2012年至2024年）：有细则，轻执行。
这一阶段，通过行政法规和部门规章细化了串通投标的认定标准。
2012年《中华人民共和国招标投标法实施条例》列出共十一种串通投标的情形，其中，第三十九条列出5种属于相互串通投标的情形，第四十条列出6种视为相互串通投标的情形。
2015年《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十四条列出7种属于相互串通投标的情形。
2017年《政府采购货物和服务招标投标法管理办法》第三十七条又列出6种视为相互串通投标的情形，其立法内容也基本上是在《中华人民共和国招标投标法实施条例》的基础上进行了一定程度的拓展。
尽管立法取得显著进展，但在执行层面仍显薄弱。以“电子标书作者名相同，是否能认定为串通投标？”这一问题为例，2019年中国政府采购报署名为杨文君的文章《投标文件的创建者相同，能认定为串标吗？》以及2024年署名为马正红的文章《文件名或作者相同能直接认定串标吗》，基本观点总结起来主要为：单凭文件作者名相同，只能是有串标的嫌疑，还需要其他证据加以佐证，因为不能排除计算机登录名刚好巧合相同的可能性。这两篇文章的观点，也是这一阶段业界主流观点，即电子标书作者名相同需要其他证据佐证才能认定串通投标，反映出执法保守倾向。
第三阶段（2024年至今）：再细化，严执行。
以2024年国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》为标志，串通投标治理进入新阶段。该方案将政府采购领域反映突出的采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等四类违法违规行为列为四大整治重点。
2024年开始，各地相关部门逐渐开始行动起来，不仅查处串通投标的力度持续加大，而且认定串通投标的标准也在悄然发生变化。典型案例如2025年7月5日中国政府采购报公众号发布的《最新！11起政府采购领域违法违规行为典型案例！》，其中案例三，内蒙古自治区某医院采购项目因两家供应商投标文件作者名称一致即被认定为串通投标，显示出认定标准已发生实质性转变。根据笔者的实务经验，在同一个政府采购项目中，电子标书的作者名巧合性相同的概率非常低（除非是用超级管理员admin或administrator这类通用字符登录电脑）。类似这样的案例，2025年认定的仍有不少，限于篇幅，本文在此不再一一列举。
在这一阶段，计算机信息系统以及网络技术的发展，为查处串通投标提供了更多的证据支撑，特别是电子证据。目前，很多招标采购软件平台都能结合计算机网络技术，准确抓取投标人上传电子标书时的各种计算机特殊信息，例如：IP地址、MAC地址、硬盘序列号、计价软件加密锁序列号等等。因此，大量的在纸质投标时代不曾被发现的串通投标行为，纷纷浮出水面。在立法层面，很多地方政府发布的地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件中，都顺势将上述情形列为查处串通投标的实施细则，例如：《上海市建设工程招标投标管理办法》规定，不同投标人使用同一台电脑或者同一加密工具编制投标文件，视为串通投标；福建省《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动管理的通知》规定，不同投标人的电子投标文件编制时的计算机硬件信息中存在一条及以上的计算机网卡MAC地址、CPU序列号和数据储存设备序列号均相同的，视为串通投标。
二、问题剖析：串通投标认定标准执行中的三大难点
（一）法律规范与执行实践的脱节
虽然现行《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条已列举了6个视为投标人相互串通投标的具体情形，但在实践中，部分地区仍持谨慎态度，要求辅以其他证据印证，导致法律规定未能充分发挥其预设的威慑效果。
（二）电子证据认定标准不统一
在电子招投标环境下，平台可抓取IP地址、MAC地址、硬盘序列号等多项数据，但各地对于这些电子证据的证明力认定存在差异。
（三）刑事责任追究门槛较高
根据《中华人民共和国刑法》第二百二十三条规定，串通投标罪需达到“情节严重”标准。而《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六十八条设定的立案标准在实践中有一定门槛，使得部分危害严重的串通投标行为难以进入刑事打击范围。
三、建议措施：构建规则统一、技术识别、责任闭环、行刑衔接的一体化治理体系
（一）统一电子证据认定标准
建议由财政部门牵头制定全国统一的电子招投标串通行为认定指南，明确将投标文件作者名、创建标识码、MAC地址等电子特征相同列为可直接认定串通投标的情形，除非投标人能够提供充分合理解释并提交相应证据。此举将有效解决当前各地执行尺度不一的问题。
（二）推动数据共享与智能监测
建立全国统一的招投标数据共享平台，运用大数据技术对投标人行为进行智能分析。通过对投标文件相似度、投标人关联关系等数据的交叉比对，实现串通投标行为的早期识别和预警。重点对投标文件相似度、历史同场竞争频次、报价规律、人员、地址、联系方式等关联进行联合比对，将查处由事后认定转向事中预警+重点抽查。
（三）压实采购人、代理机构的审查责任
针对隐蔽性串通投标，建议同步完善对招标人和代理机构的程序性审查义务：
1. 强化需求论证、资格条件设置、评审因素设计的材料留痕；
2. 对异常竞争结构（如固定投标组合）建立风险报告与复核机制；
3. 明确代理机构对关键电子证据的提示、保存与移送义务。
（四）完善行刑衔接与证据转化路径
在串通投标罪“情节严重”的门槛框架下，进一步细化行政查处、刑事立案的衔接规则，探索将“多次实施”“涉及民生与公共安全项目”“造成重大公共利益风险”等情形纳入更明确的评价维度，并建立电子数据的固定、鉴真、比对标准化流程。
（五）定期发布典型案例
建议财政部门定期发布串通投标典型案例，这一举措既能对供应商、代理机构形成常态化警示，也可为招标人、评标专家、监管部门和司法机关提供更具针对性的实务操作指引，助力各方精准识别、处置串通投标行为。
四、结语
绿捷事件揭示了当前串通投标治理体系在行为识别、证据认定和法律适用方面存在的深层次问题。串通投标认定标准经历三个阶段的演进，正逐步从原则走向具体，从宽松走向严格。随着2024年三年行动方案的深入推进，以及电子招投标技术的广泛应用，相信通过统一认定标准、强化技术手段、完善行刑衔接，我国招投标市场将逐步构建起“不敢串、不能串、不想串”的长效治理格局，真正培育出公平竞争、优胜劣汰的健康市场生态。
相关法条和文章链接：
《中华人民共和国招标投标法》（2000年1月1日施行）第三十二条第一款
投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。
《中华人民共和国政府采购法》（2003年1月1日施行）第二十五条第一款
政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2012年2月1日施行）
第三十九条 禁止投标人相互串通投标。
有下列情形之一的，属于投标人相互串通投标：
（一）投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；
（二）投标人之间约定中标人；
（三）投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；
（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。
第四十条 有下列情形之一的，视为投标人相互串通投标：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015年3月1日施行）
第七十四条 有下列情形之一的，属于恶意串通，对供应商依照 政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任，对采购人、采购代理机构及其工作人员依照政府采购法第七十二条的规定追究法律责任：
（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；
（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；
（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（2017年10月1日施行）
第三十七条 有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：
（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；
（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；
（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；
（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；
（五）不同投标人的投标文件相互混装；
（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。
《中华人民共和国刑法》（2023修正）
第二百二十三条 投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。
关于印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》的通知（2022）
第六十八条 [串通投标案（刑法第二百二十三条）]投标人相互串通投标报价，或者投标人与招标人串通投标，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：
（一）损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失数额在五十万元以上的；
（二）违法所得数额在二十万元以上的；
（三）中标项目金额在四百万元以上的；
（四）采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的；
（五）虽未达到上述数额标准，但二年内因串通投标受过二次以上行政处罚，又串通投标的；
（六）其他情节严重的情形。
《上海市建设工程招标投标管理办法》(上海市人民政府令第50号)
第二十四条 （视同投标人相互串通投标的情形）
投标人在招标投标过程中有下列情形之一，经调查属实的，视为投标人相互串通投标：
（一）不同投标人编制的投标文件存在两处以上错误一致；
（二）不同投标人使用同一台电脑或者同一加密工具编制投标文件；
（三）不同投标人的投标文件从同一投标人处领取或者由同一投标人分发；
（四）参加投标活动的人员为同一标段其他投标人的在职人员；
（五）投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。
福建省《关于加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动管理的通知》（闽建筑〔2022〕3号）
四、依法查处串通投标行为
（十） 同一工程招标项目的不同投标人存在下列行为之一，行业监督部门依法查处：
1．不同投标人的电子投标文件使用同一台计算机上传、解密。不同投标人的电子投标文件上传或解密的计算机网卡MAC地址、CPU序列号和数据储存设备序列号等硬件信息均相同的（开标现场上传、解密电子投标文件的除外），应当认定属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（二）项“不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜”的情形。
2．不同投标人的电子投标文件使用同一台计算机编制。不同投标人的电子投标文件编制时的计算机硬件信息中存在一条及以上的计算机网卡MAC地址（如有）、CPU序列号和数据储存设备序列号均相同的，应当认定属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（一）项“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”的情形。
3．不同投标人的投标报价文件使用同一台计算机或同一计价软件加密锁编制。不同投标人的已标价工程量清单记录的计算机硬件信息（招标工程量清单记录的计算机硬件信息除外）中存在一条及以上的计算机网卡MAC地址（如有）、CPU序列号和数据储存设备序列号均相同，或者记录的计价软件加密锁序列号信息（招标工程量清单记录的计价软件加密锁序列号信息除外）有一条及以上相同的，应当认定属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条第（一）项“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”的情形。
4. 符合《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》串通投标认定情形的其他行为。
2019年中国政府采购报署名为杨文君的文章《投标文件的创建者相同，能认定为串标吗？》https://www.ccgp.gov.cn/llsw/201912/t20191213_13554395.htm
2024年中国政府采购报署名为马正红的文章《文件名或作者相同能直接认定串标吗》https://www.ccgp.gov.cn/llsw/202407/t20240729_22745242.htm
2025年7月5日，中国政府采购报微信公众号发文《最新！11起政府采购领域违法违规行为典型案例！》
https://mp.weixin.qq.com/s/OElXTaxSNHWDm3n6fK62WA
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