本文作者：胡海云

前 言

在我国城镇化从增量扩张转向存量优化的关键阶段，上海商务楼宇的更新历程成为城市治理法治化的典型样本。从2006年至2016年“类住宅”乱象的野蛮生长，到2017年《关于开展商业办公项目清理整顿工作的意见》（沪建房管联〔2017〕400号，于2017年5月9日起施行，现行有效）的行政规制探索，继以2021年《上海市城市更新条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告第77号，于2021年9月1日起施行，现行有效）的出台奠定法治框架，直至2025年《上海市人民政府办公厅关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》（沪府办发〔2025〕13号，于2025年7月3日起施行，现行有效）形成“市场—政策—法规”的制度闭环，这一过程不仅是尝试化解过往二十年累积的“空间债务”，更构建了存量时代城市更新的法治范式。本文尝试以“历史债务—规范整顿—更新再造”为叙事脉络，从法规、政策、市场的角度切入，结合笔者近年来城市更新类法律业务的实务经验，剖析各阶段制度演进的内在逻辑，以期为市场主体（项目开发商、不动产权利人）的合规操作及防控城市更新项目的相关法律风险，提供有益的法律实务指引与参考。

一、历史回溯：2006—2016年“类住宅”乱象的法律成因解析

“类住宅”并非一个明确的法律定义，它是房地产市场对一类特殊房产的统称，主要指在非居住用地上开发建设的，具备住宅属性及居住功能的房地产项目。2006年至2016年，上海商办领域涌现的“类住宅”乱象，并非单纯的市场投机行为，而是土地供给、行政管理及司法裁判等多重政策与法律漏洞叠加的结果。这一时期，土地供给的失衡，引发开发商的“逐利冲动”，最终形成“商住倒挂”下的“套利狂欢”，也为后续城市更新埋下了历史隐患。

（一）土地供给失衡：竞价机制偏差与规划标准模糊

2002年，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号令，于2002年7月1日起施行，2007年11月1日被《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》修订）正式实施，标志着我国土地出让进入“招拍挂”时代。该规定对住宅用地与商办用地均实行竞价机制，但住宅用地的市场需求显然更加旺盛，基于此，2006年后针对住宅用地又陆续演化出"90/70"政策（90平方米以下户型占70%以上）等限房价限套型、竞地价竞配建的“双限双竞”制度，住宅用地出让规则更加复杂，竞价激烈程度亦远超商办用地，最终导致住宅用地的价格逐渐反超商办用地，至2010年已基本演变成“商住倒挂”的市场格局，部分住宅用地楼板价甚至达到同等地段商办用地楼板价的2至3倍以上。这种价格差刺激了开发商的套利冲动：将商办用地违规改造为“类住宅”（如分割成小面积单元、增设独立卫生间与厨房），以“酒店式公寓”“、LOFT公寓”等名义对外销售，该模式既规避了商办用地的用途限制，又能享受住宅市场的高溢价，颇受追捧。

更为关键的是，相关房地产的法律规范的原则性表述为这种套利行为留下了“法律缝隙”。2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第38条仅要求“出让地块的规划条件应当符合控制性详细规划”，并未对“商业办公建筑”的核心技术标准作出强制性界定，既未明确最小分割单元（如商办建筑是否允许分割为小于50㎡的单元），亦未限定卫生间、厨房的配置标准（如商办建筑能否按住宅标准设置独立厨卫）。地方层面，上海市当时的规划管理文件同样缺乏细化规定，导致开发商在申报规划许可时，可通过模糊表述（如“配套服务用房”）获得审批，后续再违规改造为类住宅。这种“原则性立法+模糊审批”的模式，使得商办用地的用途管制“形同虚设”，类住宅项目得以“浮出水面”。

（二）司法判例的适用：以行政许可为基础的裁判逻辑及其市场影响

制度漏洞及阶段性的司法审判倾向为类住宅提供了一定的“生存空间”。在涉及类住宅的房屋买卖合同纠纷案件中，上海各基层法院一般认为：只要项目已取得《预售许可证》，即表明行政机关已认可其开发建设及销售的合法性，购房者在签订合同时明知物业性质仍自愿购买的，合同应属有效。

此类判决的核心逻辑是“行政许可优先于用途实质审查”——法院将预售许可证视为项目合法性的依据。从实际效果看，该阶段性的裁判导向在某种程度上起到了优先保障交易稳定、安全的作用，但也反映出在类住宅问题上，行政许可与实质用途监管之间的衔接尚有完善空间。

二、2017年类住宅“整顿”：行政规制的法治张力与边界困境

2016年底，类住宅乱象对于上海城市功能布局已造成了不容小觑的负面影响，部分区域商办楼宇空置率高达40%以上，而类住宅项目甚至挤占了教育、医疗等公共服务资源。为遏制这一趋势，2017年5月上海市规土局等六部门联合发布《关于开展商业办公项目清理整顿工作的意见》（沪建房管联〔2017〕400号，于2017年5月9日起施行，现行有效）（以下简称“《整顿意见》”），启动大规模整顿行动。这场整顿对于乱象蔓延起到了一定的遏制作用，但因行政规制与法治原则的矛盾张力所暴露出的“紧急制动”式治理的边界困境亦值得思考。

（一）规范依据的冲突：信赖保护与公共利益的平衡难题

《整顿意见》的核心法律依据，集中于《中华人民共和国行政许可法》（2019修正，现行有效）与《上海市城乡规划条例》（2018年第二次修正，现行有效），但两者的适用逻辑存在内在冲突。一方面，《中华人民共和国行政许可法》第8条确立的“信赖保护原则”规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”对于已取得预售许可证、规划许可证的类住宅项目，开发商与购房者基于对行政许可的信赖，已投入了大量资金（开发商的建设成本、购房者的购房款），若行政机关突然撤销或变更许可，显然违背信赖保护原则。另一方面，《上海市城乡规划条例》第45条赋予行政机关对“已批项目变更”的监管权：“建设单位、个人应当按照规划许可进行建设；确需变更的，必须向规划行政管理部门提出申请。”类住宅项目本质上是“未按规划许可建设”的违法行为，行政机关依据该条款进行整顿，具有维护公共利益（城市规划秩序）的正当性。这种信赖保护与公共利益的冲突，成为整顿工作的核心法治难题——若严格遵循信赖保护原则，类住宅乱象无法遏制；若过度强调公共利益，又会损害市场主体的合法权益。

实践中，《整顿意见》采取了区分对待的策略：对已售未交付的项目，允许开发商按规划要求整改（如拆除违规厨卫、恢复商办功能）之后继续交付；对未销售的项目，暂停审批并责令拆除违规部分。这种“折中方案”仍未完全化解冲突——已购类住宅的购房者面临“房屋功能缩水”（如失去独立厨卫）的损失，开发商则需承担高额整改成本。

（二）整顿措施的法律性质：行政权力的扩张与争议

《整顿意见》采取了“停止审批、强制整改、限制交易”三项核心措施，但其法律性质的模糊性引发了学界与实务界的争议。

其一，“停止审批”的性质争议。《整顿意见》明确要求“暂停商业办公项目的规划许可与预售许可审批”，这一措施属于《行政许可法》第38条规定的“设定行政许可”范畴，而根据该法第14条、15条，行政许可的设定权仅属于法律、行政法规、地方性法规与省级政府规章，六部门联合发布的“行政规范性文件”并无行政许可的设定权。尽管实务中“停止审批”被视为“临时性监管措施”，但其本质上剥夺了符合条件的商办项目的许可申请权，超出了行政规范性文件的权限范围，存在“越权设定行政许可”的合法性风险。

其二，“限制交易”的适当性原则争议。上海市住建委通过“暂停网签、限制转让”的方式，对类住宅项目实施交易限制，这一措施实质创设了“行政限制”制度，即使房屋已取得产权证，权利人也无法正常转让。从法治原则看，“限制交易”属于对公民财产权的限制，需符合《中华人民共和国行政强制法》（2012年1月1日起施行，现行有效）第5条规定的“适当性原则”（即手段适当、损害最小）。学界质疑：是否存在比“全面限制交易”更温和的措施（如标注“类住宅”属性后允许交易），限制交易应设置合理期限，避免长期剥夺权利人财产权，而《整顿意见》未明确限制交易的解除条件，导致部分合法产权的类住宅长期无法流通，形成新的“产权僵局”。

（三）遗留问题：产权冻结与标准缺失的双重困境

《整顿意见》虽遏制了类住宅的新增势头，却留下两大棘手的遗留问题，成为后续城市更新的“历史包袱”。

一是“产权登记冻结”引发的违约诉讼潮。根据《整顿意见》，已售未交付的类住宅项目需完成整改后，方可办理正式产权登记，但部分项目因整改成本过高开发商无力承担或拖延整改，导致购房者无法按时取得产权证。这种“产权登记冻结”直接触发开发商的违约责任，根据《商品房买卖合同示范文本》（建房[2014]53号，2014年4月9日起施行，现行有效）约定，开发商需按日支付逾期办证违约金（通常为总房款的万分之五）。2018年至2020年，上海法院受理的类住宅逾期办证案件激增，部分开发商因资金链断裂申请破产，购房者面临房钱两空的风险，成为影响社会稳定的隐患。

二是“规划用途冲突”导致的城市更新无据可依。类住宅项目整改后需恢复商办功能，但消防、人防、电力等专项规范对商办楼宇的技术标准与“类住宅”存在显著差异，但当时上海市缺乏针对“类住宅整改为商办楼宇”的专项技术标准，行政机关在审批整改方案时无据可依，只能参照新建商办项目标准，导致部分项目因无法满足消防、人防要求而整改失败。这种标准缺失的困境，暴露了“应急整顿”与“长效规范”的脱节——仅靠行政手段堵漏洞，而未建立配套的技术标准与更新路径，无法从根本上解决历史遗留问题。

三、2021—2024年：城市更新法治框架的奠基与完善

2021年，随着《上海市城市更新条例》（以下简称“《更新条例》”）的颁布实施，上海商务楼宇更新从行政整顿转向法治治理，通过上位法奠基—配套文件细化的双层架构，构建了存量商办楼宇更新的基本法治框架。

（一）《更新条例》：存量更新的上位法突破

2021年9月1日实施的《更新条例》，是我国首部直辖市城市更新专项法规，其核心贡献在于打破了存量建筑用途固化的法律壁垒，为商办楼宇功能转换提供了明确的上位法依据。

（二）配套规范性文件：操作层面的细化与落地

配套《更新条例》，上海市出台了部分细化与落地的规范性文件：

2022年11月发布《上海市城市更新指引》（沪规划资源规〔2022〕8号，2022年11月21日起施行，现行有效）。

2022年12月发布《上海市城市更新操作规程（试行）》（沪规划资源详〔2022〕505号，2022年12月30日起施行，现行有效）

《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》（沪规划资源详〔2022〕506号，2022年12月30日起施行，现行有效）

2023年3月发布《上海市城市更新行动方案（2023-2025年）》（沪府办〔2023〕10号，2023年3月16日起施行，现行有效）

2024年6月发布《上海市推进商务楼宇更新提升的行动方案（2024-2027）》

2025年3月发布《上海市商务楼宇综合评价指南（试行）》（沪规划资源详〔2025〕82号，2025年3月12日起实施，试行一年）

四、2025年《实施意见》：法律—政策—市场的制度闭环构建

2025年7月发布《上海市人民政府办公厅关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》（沪府办发〔2025〕13号，2025年7月3日起实施，现行有效，以下简称《实施意见》），这一地方政府规章以《更新条例》与《城乡规划法》为上位法依据，整合了此前的政策经验，形成了“法律界定清晰、政策操作可行、市场机制完善”的制度闭环，标志着上海商务楼宇更新进入精细化法治化治理阶段。

（一）立法层级与适用范围：合法性与精准性的双重保障

《实施意见》的法律性质为地方政府规章，相较于此前的行政规范性文件，其立法层级更高、法律效力更强，上位法依据明确指向《更新条例》第45条（功能转换）与《城乡规划法》第43条（规划变更），确保了制度设计的合法性基础。

在适用范围上，《实施意见》及相关配套文件从“时间、空间、行为”三个维度作出严格界定，形成可操作的“法律事实”标准，避免行政自由裁量权过度扩张。时间维度上，限定为“2005年12月31日前竣工”的楼宇——这一期限的设定，主要考虑2005年前的商办楼宇建设标准较低、设施老化严重，更新改造需求高；空间维度上，要求“已取得《建设工程规划许可证》且证载用途含商业办公，排除了无规划许可的违法建筑，确保更新对象的合法性；行为维度上，需满足“空置率≥15%或单位面积能耗≥120kWh/㎡・a”——这两个指标分别从“资源利用效率”（空置率）与“绿色发展”（能耗）角度，筛选出真正需要更新的楼宇，避免盲目更新。上述三个要件必须同时满足，这种精准界定的模式，既确保了更新资源向真正需要的项目倾斜，又防止了行政机关随意扩大适用范围，体现了依法行政的基本要求。

（二）“三不变原则”下的业态兼容与期限锁定：风险防范与预期稳定

《实施意见》针对历史上的类住宅乱象，首先确立了三不变原则，即:房屋主体权利人不变，土地用途与房屋性质不变，房屋主体结构不变。在此基础上设置了“负面清单+期限锁定”的双重防控机制，既允许商办楼宇兼容新业态，又避免重蹈“用途失控”的覆辙。

《实施意见》通过“严控“分割销售”和“禁止虚拟划线分割”，实质上堵住了以更新名义变相开发住宅的通道。期限锁定方面，《实施意见》将兼容业态的期限设定为15年，通过“全生命周期合同”固定权利义务。15年的期限设定，既考虑了商办楼宇的更新周期（通常10—20年需进行一次大规模改造），又与REITs（不动产投资信托基金）的投资周期（一般10年以上）相匹配，为后续资本运作预留了空间。

有法可依，有章可循，上海走上了城市更新的快车道。根据上海市住建委发布的统计数据，截至2025年底，上海已经完成36个商务楼宇更新项目，涉及房屋面积62万平方米。

五、合规操作路线图：法律视角下的实务指引

笔者基于对上海城市更新的法治演进脉络的理解及市场对城市更新项目专业法律服务的需求，结合自身实务经验，尝试从法律视角构建“全流程合规操作路线图”，为市场主体（项目开发商、不动产权利人）提供清晰的行动指引，防控法律风险。

（一）全面尽调——排查权利限制与各项隐患

尽调是更新项目的基础前提，核心是核查项目的“合法性与权利完整性”，排除各项隐患，避免因历史遗留问题导致项目停滞。以下为全面尽调的四项关键工作：

1.房屋与土地权属的全面核查

新建项目通常只需要核查土地权属即可，城市更新项目则复杂得多，如实际使用面积与证载面积不一致，违章改建，权利人变动，权利限制，出租转租等等。因此首先需要进行全面的权属核查，围绕土地权属、房屋权属、租赁权属等核心问题，制作《权属调查报告》，厘清法律关系，排除法律隐患。

2.结构现状与改造可行性预判

对于改造需求较高的项目，有必要先作一个结构检测，不要盲目相信“目测和经验”，而是请有资质的检测单位，抽样检测混凝土强度、钢筋锈蚀程度、基础沉降等情况，结合项目改造方案，综合预判改造方案的可行性，排除安全隐患。

3.文保与风貌限制红线

对于历史老建筑，则应当在项目前期即向规划部门、文保单位做正式咨询，获得其书面意见，排除合规隐患。

4.规划条件复核

对于一定规模的更新项目，应当以现状测绘图为基础，提前与规划管理部门进行“规划条件预沟通”，书面确认红线、退界、限高、密度及容积率等各项关键指标，分别确认控制性详细规划与修建性详细规划，排除规划隐患。

（二）路径选择——依据资产状况确定方案

根据项目的产权分散程度与资产抵押状况，需选择差异化的更新路径，确保方案合法可行：

一是“产权单一且无抵押”的项目，适用“权利人自主更新”路径。此类项目（如开发商全资持有、无抵押的商办楼宇）流程最简单：权利人可直接向区规资部门申请更新，自主制定更新方案、承担更新成本，并享受全部更新收益。

二是“产权分散或存在抵押”的项目，适用“长租权归集+抵押人承诺”路径。产权分散（如小业主共同持有）的项目，需通过“长租权归集”方式整合权利：权利人（如运营商）与小业主签订《长期租赁合同》（租期不低于15年），取得楼宇的统一运营权后，再启动更新；存在抵押的项目，需由抵押人（如银行）出具《同意更新承诺书》，明确“更新不影响抵押权实现”，避免后续抵押纠纷，方可申请更新。

三是“政府资产”项目，适用“划转或协议出让”路径。若更新项目为政府所有的商办楼宇（如行政事业单位办公楼），需依据《上海市市级行政事业单位国有资产处置管理办法》（关于印发《上海市市级行政事业单位国有资产处置管理办法》的通知，沪财资〔2023〕17号，2023年10月23日起实施，现行有效）第24条，通过“资产划转”（划转给国企运营）或“协议出让”（出让给社会资本）的方式推进更新。例如，某区政府将闲置的办公楼划转给区属国企，由国企负责更新为“人才公寓+社区商业”，既盘活了国有资产，又满足了人才居住需求。

（三）合同设计——明确权利义务与风险防范

全生命周期合同是更新项目的核心法律文件，必备条款的设计需明确：兼容业态清单（如“允许文创、科创，禁止住宅”）与禁止分割销售承诺；绩效指标（如出租率、单位面积能耗）、考核周期及违约责任、政府征收情形下的补偿机制等。这些条款需具体、可量化，避免模糊表述，确保权利义务清晰、违约可追责。

（四）行政许可——按流程办理审批与验收

行政许可是更新项目的法定环节，需严格按流程办理，避免因程序违法导致项目搁浅：

流程顺序为：申请《更新认定书》→取得《建设工程规划许可证（变更）》→消防设计审查→施工许可。其中，《更新认定书》是启动更新的“入门凭证”，需向区规资部门提交更新方案、产权证明等材料；《建设工程规划许可证（变更）》是核心许可，需证明更新方案符合控规与技术标准；消防设计审查需依据《建筑设计防火规范》，确保更新后的楼宇满足相应消防要求（如商办楼宇的消防疏散距离、喷淋配置）。若更新涉及人防、电力增容，则需同步取得主管部门的书面同意，否则无法通过后续验收。

（五）融资与退出——多元化渠道与合规收尾

融资与退出是更新项目的经济保障，需结合政策工具与市场机制，实现收益最大化与风险可控。融资方面，符合条件的，可选择“绿色贷款+REITs”的组合模式。退出方面，需根据期限届满后的不同情形合规操作：申请续期的，需提前12个月向区政府提交续期申请，并重新进行绩效评估（如评估出租率、能耗指标）；申请恢复原功能的，需委托原设计单位出具《结构安全鉴定报告》，确认楼宇可恢复为原商办功能，并报区规资局备案。

结 语

上海商务楼宇治理与更新的二十年历程，是一部从“制度漏洞下的野蛮生长”到“行政整顿中的张力博弈”，最终走向“法治框架下的规范再造”的演进史。2010年至2016年，土地、金融、司法的制度失衡催生了类住宅乱象，累积了大量“空间债务”，2017年的大整顿虽紧急遏制乱象，却因行政权力与法治原则的冲突，留下产权冻结与标准缺失的困境；2021年《更新条例》的颁布，标志着城市更新进入法治化阶段，通过“功能转换”与“全生命周期管理”打破制度壁垒；2025年《实施意见》则进一步形成“法律—政策—市场”的制度闭环，以精准的适用范围、细化的操作规则，将二十年的历史债务转化为未来十五年的城市资产。

这一历程的核心启示在于：城市更新不是单纯的物理改造，唯有以法律为底座，平衡政府监管、市场效率与权利人利益，才能实现楼宇、街区与产业的共生共赢。《实施意见》及各类指引、规范的价值，不仅在于提供了一份可操作的技术文件，更在于为城市更新提供了“法治样本”——它证明：通过清晰的法律界定、灵活的政策工具、适配的技术标准与完善的市场机制，能够在法治轨道上完成“空间优化”与“债务出清”的双重目标，为城市高质量发展注入持久动力。

在当前时代背景下，上海的经验可以为其他城市提供重要借鉴：城市更新需以法治为引领，将历史遗留问题转化为更新发展机遇，让每一栋楼宇的更新都在清晰的权利边界内推进，让市场主体的每一分投入都能获得稳定的法律保障——这既是上海城市更新法制化的核心要义，也是城市治理现代化的必然要求。

文中脚注：

1.详见中华人民共和国住房和城乡建设部2026年3月10日发布的地方信息《推动城市内涵式高质量发展——上海持续深化城市更新行动见实效》，链接：https://www.mohurd.gov.cn/xinwen/dfxx/art/2026/art_eef03445d5a2473290311e5b38c0437a.html

*本文选自中伦文德《房地产与建设工程实务观察》2026年3月刊

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