本文作者：李政明 何娟
监管处罚和行政监管措施是保险监管中的双重手段。监管处罚是一种直接的、严厉的监管手段，可以有效地威慑企业和个人，相比之下，行政监管措施则更加温和，是一种间接的监管手段。行政监管措施可以通过引导、教育、督促等方式，促使企业或个人改正错误，自觉遵守监管规定，体现出监管的人性化和公正性。
监管机构根据具体情况，综合运用这两种手段，以达到有效的监管效果。那么，它们有什么区别呢？
保险监管处罚是指保险监管机构对违反保险法律法规、规章等行为进行行政处罚的行为。其目的是惩罚违法违规行为、警示其他机构或个人、维护市场秩序等。监管处罚通常包括警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿、吊销业务许可证等等。
而保险监管措施则是指保险监管机构采取的一系列监督管理措施，旨在促进保险机构合规经营、防范风险、保障保险消费者权益等。保险监管措施通常是一种相对温和的监管方式，主要是通过提醒、告诫、监管谈话、责令改正、警告、限制业务范围等方式，引导保险机构自觉遵守法律法规和规章制度。其目的是促使保险机构更加注重风险管理和合规经营，保障保险市场的稳定和安全。
Part.01
监管处罚与监管措施的性质不同
根据《行政处罚法》第二条之规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。《行政处罚法》第九条规定了行政处罚的种类，包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。《中国银保监会行政处罚办法》第三条结合银保行业特色，将行政处罚进行了细化，明确处罚种类包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。
相关法律法规或监管规定并没有关于“行政监管措施”的定义或概念，仅2002年中国证监会《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》[1]中，首次提出“非行政处罚性监管措施”的概念，并对非行政处罚性监管措施作出了与行政处罚不同的程序规定。银保监会作为监督管理机构对银行保险机构等主体进行监督管理，在上述主体出现各种违法违规行为时出具《行政监管措施决定书》，采取针对性措施主要目的在于规范保险机构行为。其中《保险法》第六章“保险业监督管理”部分第一百三十六条[2]、第一百三十八条[3]、第一百三十九条[4]、第一百五十一条[5]、第一百五十三条[6]分别规定了不同的监管措施。
行政处罚是行政机关对相对人的违法行为所施加的一种制裁或惩戒，是一种最终的处理结果。而所谓“制裁”或“惩戒”，是指以减损权益或者增加义务的方式将违法者置于比违法行为前更为不利的状态。而如果只是课以当事人守法的义务，就不是行政处罚。例如，《行政处罚法》第二十八条[7]规定的“责令当事人改正或者限期改正”就不是行政处罚。纠正违法行为，恢复到合法状态，是当事人原有的义务，责令其履行这一义务，对其并不构成不利，故而不构成行政处罚。故，“责令停止违法行为”“责令停止非法执业”“责令采取限期治理措施”等只是“责令改正”的另一种表达而已。可见，行政处罚与行政监管措施的性质不同。
Part.02
行政处罚与行政监管措施的处理目的不同
Part.03
行政处罚的载体主要为行政处罚决定书，而行政监管措施的载体主要为行政监管措施决定书
Part.04
监管处罚与监管措施对保险机构的影响不同
虽然监管处罚和监管措施都是监管机构为维护保险市场稳定和健康而采取的常见手段，但它们的影响是不同的。监管处罚通常会对保险机构的声誉、形象和经济利益产生负面影响，因为处罚会向公众表明保险机构违反了法律法规或监管规定，从而导致公众对保险机构的信任度降低。此外，监管处罚也可能会对保险机构的业务经营（如限制设立保险公司、限制设立分支机构、限制保险机构业务范围等）及高管的任职与考评产生影响，甚至会对保险机构的股票价格产生影响，因为投资者可能会对保险机构的经营风险和合规风险感到担忧。
相比之下，监管措施通常不会对保险机构的经济利益产生直接的影响，但会对其合规行为和经营行为产生约束力。保险机构必须遵守监管机构提出的改正要求和整改方案，以确保其经营行为符合法律法规和监管规定。如果保险机构未能遵守监管措施，则可能会面临更严厉的处罚。
Part.05
行政处罚与行政监管措施是并列关系
《保险法》第六章“保险业监督管理”规定了相关的监管措施，而《保险法》第七章“法律责任”则主要规定了违法行为对应的罚则，即行政处罚措施。此外，《银行保险机构关联交易管理办法》第六十一条：“银行机构、信托公司、其他非银行金融机构有下列情形之一的，银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚：……”第六十二条和六十四条也有“银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚”的类似规定。可见，在相关法律和监管规定中，将监管措施和行政处罚置于并列位置。
国家金融监督管理总局官网上，在首页－“政务信息”－“政府信息公开”栏项下同时存在“行政处罚”和“行政监管措施”的相关公示信息，也说明“行政处罚”和“行政监管措施”属于并列关系，且行政监管措施并不必然属于“行政处罚”的范畴。
结语
《保险法》第六章“保险业监督管理”规定了相关的监管措施，而《保险法》第七章“法律责任”则主要规定了违法行为对应的罚则，即行政处罚措施。此外，《银行保险机构关联交易管理办法》第六十一条：“银行机构、信托公司、其他非银行金融机构有下列情形之一的，银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚：……”第六十二条和六十四条也有“银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚”的类似规定。可见，在相关法律和监管规定中，将监管措施和行政处罚置于并列位置。
国家金融监督管理总局官网上，在首页－“政务信息”－“政府信息公开”栏项下同时存在“行政处罚”和“行政监管措施”的相关公示信息，也说明“行政处罚”和“行政监管措施”属于并列关系，且行政监管措施并不必然属于“行政处罚”的范畴。
依据：
[1] 2002年中国证监会《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》行政处罚委员会对案件进行审理后，提出《审理意见》，报会分管领导批准。行政处罚委员会认为案件事实不清、证据不足的，由法律部根据《审理意见》退回稽查部门补充调查；行政处罚委员会认为涉嫌构成犯罪的，由法律部根据行政处罚委员会的《审理意见》交由稽查部门移送司法机关；行政处罚委员会认为违法行为不成立或虽构成违法但依法不予处罚，应当采取非行政处罚性监管措施的，由法律部根据行政处罚委员会的《审理意见》交由有关部室处理；证券违法行为涉及违纪及其他违法行为的，由法律部根据行政处罚委员会的《审理意见》移交各级纪检部门及政府有关执法部门处理。
[2] 《保险法》第一百三十六条 保险公司使用的保险条款和保险费率违反法律、行政法规或者国务院保险监督管理机构的有关规定的，由保险监督管理机构责令停止使用，限期修改；情节严重的，可以在一定期限内禁止申报新的保险条款和保险费率。
[3] 《保险法》第一百三十八条 对偿付能力不足的保险公司，国务院保险监督管理机构应当将其列为重点监管对象，并可以根据具体情况采取下列措施：（一）责令增加资本金、办理再保险；（二）限制业务范围；（三）限制向股东分红；（四）限制固定资产购置或者经营费用规模；（五）限制资金运用的形式、比例；（六）限制增设分支机构；（七）责令拍卖不良资产、转让保险业务；（八）限制董事、监事、高级管理人员的薪酬水平；（九）限制商业性广告；（十）责令停止接受新业务。
[4] 《保险法》第一百三十九条 保险公司未依照本法规定提取或者结转各项责任准备金，或者未依照本法规定办理再保险，或者严重违反本法关于资金运用的规定的，由保险监督管理机构责令限期改正，并可以责令调整负责人及有关管理人员。
[5]《保险法》第一百五十一条 保险公司的股东利用关联交易严重损害公司利益，危及公司偿付能力的，由国务院保险监督管理机构责令改正。在按照要求改正前，国务院保险监督管理机构可以限制其股东权利；拒不改正的，可以责令其转让所持的保险公司股权。
[6] 《保险法》第一百五十三条 保险公司在整顿、接管、撤销清算期间，或者出现重大风险时，国务院保险监督管理机构可以对该公司直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员采取以下措施：（一）通知出境管理机关依法阻止其出境；（二）申请司法机关禁止其转移、转让或者以其他方式处分财产，或者在财产上设定其他权利。
[7] 《行政处罚法》第二十八条 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
