本文作者：董 萌

摘要：在我国城市发展从大规模增量开发向精细化存量更新转型的背景下，原拆原建凭借适配老旧城区改造、协调居民居住需求与城市规划、缓解拆迁矛盾等优势，逐渐成为城市更新的重要实施模式。相较于传统的整体拆迁与异地安置，原拆原建具有自主更新、就地安置、产权延续等特征，但该模式涉及物权变更、土地权属调整、行政审批、征收补偿、合同履行及历史建筑保护等复杂的法律关系。目前，我国尚未颁布专门规范原拆原建的上位法，相关案件的司法裁判标准尚未统一，模式规范化水平有待提升。本文依据现行法律法规，结合全国代表性司法案例，分析原拆原建模式的法律属性与适用依据，梳理项目实施全流程中的法律纠纷与实践难题，针对性地提出完善法律体系、健全权属变更机制、平衡多方主体利益及加强风险防控的优化建议，旨在为政府监管、市场运作及合法维权提供合规参考，推动城市更新事业高质量、法治化发展。

引 言

在城镇化后半程，我国城市发展战略发生根本性转变，摒弃过去大拆大建、异地迁移的粗放型更新方式，确立“留改拆”并举、以保留利用提升为主的核心准则。老旧小区因基础设施陈旧、户型规划不合理、安全隐患突出及历史建筑破损等问题，成为制约城市宜居水平提升与区域高质量发展的主要瓶颈。传统的异地拆迁安置方式存在成本高、社会矛盾尖锐、破坏原有社区人文肌理及造成土地资源闲置等弊端，难以满足当前老旧城区精细化改造的需求。

在此背景下，原拆原建模式应运而生，并在上海、北京、天津、浙江、山东、广东等省市开展试点推广。该模式的核心在于，在不改变地块主要区位及土地规划用途的前提下，拆除原有危旧房屋，经统一规划设计与合规审批后，重建住宅或配套设施。其以就地安置、产权调换为主，兼顾货币补偿，实现老旧房屋的翻新升级，同时保留片区原有的居住社群与人文风貌。与传统更新方式相比，原拆原建能有效避免大规模人口搬迁与土地闲置，兼顾公共利益、市场效益及居民个人权益，适用于老旧私房、直管公房、城中村住宅等多种物业类型。

政策层面，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》及国务院发布的《城市更新十五五规划》明确提出支持老旧住房自主更新与原拆原建，从国家层面确立了该模式的合法地位；各地政府也陆续出台配套政策，细化项目启动条件、审批流程及补偿标准。然而，从法律层面分析，我国目前尚无专门法律对原拆原建的实施主体、适用范围、权属变更规则、违约责任及特殊情形处理作出统一规定。相关规范散见于《民法典》《土地管理法》《城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》及各地城市更新条例中，法律适用冲突与监管空白问题显著。

结合司法实践，近期涉及城市更新原拆原建的行政诉讼与民事诉讼案件已经出现，争议焦点集中于行政审批合法性、物权变动效力、补偿安置公平性及合同效力认定等方面。因此，深入研究原拆原建模式的法理基础，剖析实践中的法律难点，构建系统化、常态化的法律风险防范体系，具有重要的理论价值与现实意义。

一、原拆原建模式的核心内涵与法律适用基础

（一）模式核心内涵与主要实施特征

基于司法判例与地方政策文件，原拆原建是城市存量更新的特殊执行形式。其具体指通过地块内专有部分业主表决达成一致，或由政府因公共利益立项，在规划指标范围内拆除辖区内老旧危房及基础设施薄弱住宅，并在完成地块重新规划与房屋重建后，优先对原产权人实施就地安置的城市更新模式。该模式主要具备以下特征：

第一，区位固定性。项目实施全过程不得更改地块四至范围，原则上不调整土地规划用途，仅可在容积率、建筑高度等指标允许区间内进行适度优化，坚守原址改造底线，这也是原拆原建区别于异地安置模式的主要标志。第二，主体多元化。当前实施主体主要分为三类：政府主导模式，常应用于城中村及保障性住房改造；市场主体主导模式，由房地产企业承担项目开发及拆迁安置全流程；业主自主更新模式，以片区业主集体表决为核心，采取自筹资金结合政府补贴的方式实现房屋翻新重建。第三，安置就地化。项目重建完成后，以产权调换和原地回迁为主要安置方式，仅对少数放弃回迁资格的权利人提供货币补偿，以最大程度保留原有社区结构。第四，利益复合性。项目兼顾公共利益（完善基础设施、消除安全隐患、优化城市风貌）、市场利益（开发主体获取合理收益）及个人利益（改善居住条件、保障产权权益），实现三方利益平衡是项目合法落地与顺利推进的关键。

（二）相关法律法规依据

原拆原建项目的实施涉及物权、土地管理、城乡规划、行政征收及合同管理等多个法律领域。尽管当前法律体系尚未设立专项立法，但多项基础性法律条款为该模式的落地提供了法律依据，也是司法机关审理相关纠纷时的主要裁判准则。

在物权领域，《中华人民共和国民法典》第二百零九条明确规定，不动产物权的变动以登记生效为基本原则；未经依法登记，权属变更不发生法律效力，但法律另有规定的除外。第二百三十一条补充规定，合法建造、拆除房屋等事实行为可直接设立或消灭物权，这为原拆原建期间房屋的拆除及新房的原始确权提供了直接法律依据。此外，第二百四十三条明确了征收权限及补偿底线，规定因公共利益需要征收房屋、土地时，征收主体应足额支付补偿，以保障被征收人的基本居住权益。

在土地与规划管理方面，2019 年修订的《土地管理法》第十二条规定，土地所有权和使用权实行统一不动产登记制度，经依法登记的权属受法律保护，并区分了国有土地与集体土地的征收审批程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条界定了建设工程审批范围，规定在城市规划区内，新建、改建和重建房屋必须取得建设工程规划许可证，否则构成违法建设。第六十四条则针对无证建设行为规定了行政处罚及强制拆除措施。

在征收补偿方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条将旧城区改造、危房治理纳入公共利益范畴，赋予市、县级人民政府征收决策权。第十七条和第二十一条确定了征收补偿范围，包括房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费及停产停业损失等，并赋予被征收人选择货币补偿或产权调换的权利，从而为原拆原建补偿机制建立了制度框架。

（三）法定适用边界

参照类案裁判规则，法院普遍认为原拆原建模式并非无条件适用，亦不存在绝对合法或绝对无效的情形。其合法性需结合土地属性、审批程序、权属登记及补偿机制四大要素进行综合评判，清晰界定适用边界是规避法律风险的前提。

在程序范畴内，各类原拆原建工程均须严格履行立项公示、业主表决、规划审批、施工许可、征收评估、补偿签约及不动产登记等七项法定流程。缺失任一环节，相关行政行为或民事合同均面临被撤销或认定无效的风险。就产权归属而言，物权变动严格遵循登记生效原则，仅凭征收公告或补偿协议无法实现权属转移，旧房拆除及新房确权均须完成不动产变更登记。在权益保障方面，项目实施全过程应确保被征收人享有补偿选择权，补偿标准须公平合理，兼顾公共利益与个体权益，严禁借公共利益之名变相侵害私人产权。

二、原拆原建模式司法实践与裁判要点

基于检索到的司法裁判文书，人民法院在审理原拆原建相关案件时，主要聚焦于行政征收争议及违法建设认定争议等类别。鉴于不同案件的裁判标准与审理重点存在显著差异，梳理典型判例的裁判思路有助于揭示该模式运行中的现实困境。现列举两个典型案例如下：

（一）国有直管公房更新纠纷：兼顾产权人与承租人双重权益

（2025）鲁71行终273号案件是国有直管公房原拆原建的典型判例。济南市市中区人民政府对辖区内直管公房实施城市更新，承租人黑某甲因异议征收补偿决定提起诉讼，主张补偿方案未保障其安置选择权。法院认定，涉案房屋所有权归济南市住建局，黑某甲为合法承租人，双方在签约期未达成一致。法院最终判定，针对未达成协议的直管公房，征收部门采取产权调换并维持原有租赁关系，符合地方性法规；补偿方案列明搬迁费、临时安置费及装修补偿费等项目，评估机构选定及报告送达程序合法，补偿决定公正合理，故依法驳回上诉请求。该判例明确公房更新裁判要点：原拆原建时需兼顾产权单位与承租人权益，在房改手续完成前不得直接变更被征收主体；若未达成协议，产权调换并维持租赁关系为法定优先处置方式。

（二）违法建设认定方面的纠纷：规划许可属于合法建设的前置必要条件

（2019）浙03行终338号案件聚焦于缺乏规划许可的老旧房屋原拆原建问题。温州市鹿城区执法部门发现，当事人在城市规划区内未经审批擅自翻建五层住宅，遂依法作出限期拆除决定。当事人辩称，涉案房屋建造年代久远，且所在片区已纳入旧村改造范围，应免除规划审批责任。二审法院依据1986版《温州市城市总体规划》及《城乡规划法》相关规定，认定涉案区域早已纳入城市规划范围。无论房屋建造年限长短，新建、翻建或重建行为均须办理建设工程规划许可证。鉴于涉案建筑属于无法采取改正措施的违法建筑，行政机关作出的限期拆除决定事实清楚、程序合法。该判例明确表明：在城市规划区内，原拆原建及房屋翻建行为必须以取得规划许可为强制性前置条件。未经审批建设的房屋，一律认定为违法建筑，不因建成年限或旧改政策而获得豁免。

三、原拆原建模式实施中的主要法律风险与争议痛点

（一）法律规范体系碎片化，上位专项立法缺失

当前，“原拆原建”模式面临的最突出制度性难题在于专项立法缺失。由于缺乏高层次法律对该模式进行统一规范，相关法条散见于物权、土地、规划及征收等多部法律法规中，导致法条间衔接不畅、适用冲突频发。一方面，现行法律体系主要适配传统的增量开发模式，而存量房屋原址重建、权属二次分配及出让金补缴等核心环节缺乏细化规则。各地仅能自行出台地方性政策，致使全国实施标准不一，司法裁判尺度出现分化。另一方面，业主自主更新模式的法律规制尚不完善。《民法典》仅规定了建筑物重建的表决比例，但未明确异议业主的处置办法、出资分摊规则及业主内部违约责任，极易引发业主内部矛盾。

（二）行政审批流程繁琐，程序违法风险高发

行政许可审批是原拆原建项目合法性的主要基础，也是风险最高的实施阶段。结合类似案件分析，程序违规是导致行政决定被撤销、项目停工的首要因素。其一，审批流程繁杂。原拆原建项目需依次完成立项、规划、消防、人防、施工、征收备案等十多项审批程序。多部门串联的审批模式耗时漫长，部分中小型老旧小区项目的审批时长可达2-3年，增加了政策变动和市场波动的风险。其二，审批权限划分不清。部分基层政府简化审批流程，将土地征收、建设规划许可等权限下放至街道、乡镇，但该下放行为缺乏法律授权，属于超越职权的行政行为；此外，部分项目混淆国有土地和集体土地的审批流程，直接简化集体土地转用的前置审批，造成重大程序缺陷。

（三）权属变更规则模糊，物权争议频发

物权归属争议是引发原拆原建项目民事纠纷的主要因素，问题主要集中在两个方面。其一，老旧房屋拆除阶段的物权消灭存在争议。依据《民法典》规定，拆除房屋可通过事实行为导致物权消灭。然而在司法实践中，多数项目仅凭征收公告或业主表决决议即实施拆除，未办理原有不动产权证的注销登记。其二，新建房屋确权阶段的规则尚不完善。虽然合法建造可原始取得物权，但新房落成后，部分开发主体及基层政府忽视变更登记程序，直接依据补偿协议分配房屋产权。根据物权法定原则，未完成不动产登记的回迁住房，其权属不具有对抗第三人的效力，无法办理产权过户、抵押、继承等手续，存在长期产权纠纷隐患。

（四）补偿安置机制不完善，多方权益失衡

公共利益与个人利益失衡、补偿机制不合理，是引发群体性纠纷的主要诱因。从被征收者视角来看，部分基层政府及开发主体存在补偿选择权缺失、补偿标准偏低、评估程序不规范等问题。为降低改造成本，部分项目单方面限定安置方式，剥夺了被征收人选择货币补偿或产权调换的权利；部分评估机构由实施主体单方指定，评估价值低于同地段市场均价，且未依法告知权利人申请复核及鉴定的权利。从直管公有住房视角来看，产权人与承租人的权益界定不清，多数地方政策未细化承租人的房改流程及差价结算规则，房改审批滞后易引发行政诉讼。从开发主体视角来看，当前缺乏统一的风险分担机制，当项目因政策变动、审批中止或业主意见分歧而停滞时，由于补偿责任及资金损失分摊规则缺失，极易引发多方相互追责的连环诉讼。

四、原拆原建模式法治化完善路径

（一）完善法律规范体系，填补专项制度空白

在国家层面，应加速顶层立法规划，颁布契合存量更新时期的专项法律法规，统一全国“原拆原建”执行标准，以解决法律规范零散化问题。首先，制定面向全国的行政法规《城市更新条例》。尽管国务院已发布《城市更新十五五规划》，且各地及国务院组成部门出台了众多地方性法规和部门规章，但国务院仍应推进立法工作，制定适用于全国的《城市更新条例》，增设“原拆原建”专项章节，明确模式适用范围、实施主体、表决规则、审批权限、权属变更程序及法律责任；同时，界定国有土地、集体土地、直管公房、历史建筑四类情形的差异化实施细则，厘清其与《民法典》《城乡规划法》等基础法律的适用边界。其次，进一步细化业主自主更新的配套规则，优化业主表决机制。在现行“双三分之二参与、双四分之三同意”的法定表决标准基础上，明确提出异议业主的退出补偿机制及出资分摊方案，以化解业主集体行动困境。最后，整合历史建筑更新的规制条文，明确规划部门与文物部门的审批职权与责任，清晰界定风貌区及历史建筑原址重建的改造界限、审批程序与禁止性规定，统筹城市更新与历史文化保护双重目标。

在地方层面，应优化配套政策。各省市需结合区域老旧小区分布特点及土地资源现状，颁布地方性实施细则和技术导则。明确集体土地转用、不动产登记、出让金补缴、补偿评估等操作标准，规范审批程序、补偿标准及合同示范文本，缩小区域裁判尺度差异，为基层行政部门及市场主体提供清晰、合规的指引。

（二）优化行政审批模式，压实程序合规底线

针对审批流程繁杂、程序违规等难点，推行“简政放权+并联审批+全程监管”三位一体的审批改革，兼顾审批效能与程序合规性。首先，简化审批层级，明确市、县、乡镇三级行政机关的审批权限，严禁越权审批及违规下放权限；针对小型老旧小区自主更新项目，精简非核心审批环节，适度放宽容积率、建筑高度等指标约束，以适应现代住宅建设需求。其次，实施并联审批制度，整合规划、住建、消防、文物及不动产登记等部门的审批事项，设立城市更新专门窗口，实现材料一次递交、多部门同步审核，显著缩短审批周期。最后，完善程序公示与听证机制，在项目立项、规划变更、补偿方案拟定及征收决定等关键环节，须通过官方平台与小区公告栏进行双重公示；对涉及多数业主重大权益或历史风貌改变的项目，强制组织听证会，充分征求利害关系人意见，从源头规避行政诉讼风险。

（三）规范权属变更流程，厘清物权界定规则

以不动产统一登记体系为核心，健全原拆原建全流程的权属管理机制，以解决物权纷争。首先，规范旧房注销程序。明确所有项目在拆除旧房前，实施主体须凭征收决定、业主表决决议及审批文件，向不动产登记机构申请原有产权证书的注销登记，实现物权的正式灭失，防止未注销即拆房等违规行为。其次，精简新房确权程序。新房竣工验收合格后，不动产登记机构应开设更新项目专门通道，依据规划验收文件及补偿安置协议，为原产权人快速办理回迁房屋的不动产登记；同时区分国有土地与集体土地，明确集体土地转用后的产权登记条件及出让金补缴标准。最后，细化直管公房的权属规则。确定房改办理的时间窗口及审批流程，区分已完成房改与未完成房改两种情形，明确产权人与承租人的补偿权益，从而解决公房确权纠纷。此外，司法部门应发布专项指导性案例，统一物权争议的裁判标准，厘清事实行为物权与登记物权的适用界限。

（四）健全多元化补偿机制，平衡多方主体权益

坚持公正补偿与权益均衡原则，构建规范化、多元化的补偿安置机制，统筹兼顾公共利益、市场利益及个人合法权益。首先，统一补偿评估准则，规范评估机构遴选流程，采取业主与实施主体共同抽签的方式确定评估单位，严禁单方指定；明确以征收公告发布之日为评估时点，评估范围涵盖房屋本体、装修附属物、公摊面积及搬迁安置等全部费用，同时保障被征收人申请复核与鉴定的救济权利。其次，完善差异化安置措施，常态化保障货币补偿与产权调换的双向选择权；针对直管公有住房，优化租赁安置与房改回迁双重模式，细化公摊面积差价分担规则，参照济南市更新政策，由征收部门承担超出原公摊面积部分的款项，以降低安置成本。最后，建立权益兜底体系，面向低收入群体及有异议的业主实施专项补贴，设定最低安置保障标准；同时明确公共利益边界，禁止借旧城区改建之名变相强制拆迁或降低补偿标准，从而实现公共利益与私人产权的均衡。

（五）完善合同管理体系，强化全周期风险防控

聚焦合同效力与履约风险，从前期审查、条款完善及违约问责三个维度，健全风险防控机制。首先，推行前置合规审查机制。市场主体在签订各类合作或安置协议前，须对审批文件、土地权属及规划指标进行全面审核，严禁在未取得规划许可或征收审批的情况下签订合同，从源头规避合同无效风险。其次，优化标准化合同条款。由政府统一发布原拆原建专用合同示范文本，增列情势变更、政策调整、审批失败及主体违约等特殊情形下的权责划分条款，明确损失分摊方式、合同解除条件及违约金计算标准，以减少合同漏洞。最后，完善履约监督与问责机制。行政主管部门应对开发企业履约情况实施动态监督，设立更新项目资金监管专户，确保专款专用以保障回迁安置和补偿费用的发放；针对企业单方面退出、逾期安置等违约行为，加大行政处罚力度，并支持被征收人通过民事诉讼主张赔偿；对于业主恶意阻碍项目推进或拒绝履行出资义务的行为，赋予实施主体司法起诉权，以化解双向履约难题。

结 语

原拆原建模式作为我国存量时期城市更新的创新实施路径，既是攻克老旧小区改造难题、改善居民居住条件的重要手段，也是优化城市空间布局、传承历史人文风貌、推动城市高质量发展的主要途径。该模式区别于传统拆迁改造，其法律关系更为复杂，涵盖物权变动、行政审批、权益分配、合同履约及历史保护等多个维度。受限于法律体系尚不健全、审批流程繁杂、权属规则不明及补偿机制失调等因素，当前该模式在实践中仍面临诸多法律风险与现实困境。

为推动原拆原建模式的规范化与法治化落地，需构建“国家立法+地方配套+司法指引+行政监管”的综合治理体系。在国家层面，应填补专项立法空白，统一顶层执行规则；在地方层面，需优化审批程序，完善配套政策并细化操作标准；在司法层面，应统一裁判尺度，通过发布指导性案例解决权属、补偿及合同类争议；在行政层面，需完善全周期监管机制，平衡多方主体权益。政府、市场主体及产权权利人应各司其职：政府强化公共服务与监管兜底职责，市场主体严守合规经营底线，产权权利人积极参与项目协商与表决，三方协同以突破制度障碍与实践困境。

未来，随着专项法律法规的持续完善、审批机制的不断优化以及风险防控体系的日益健全，原拆原建模式将进一步提升规范化、精细化与法治化水平。这将充分激发存量更新动力，在保障居民合法产权、传承城市历史脉络的前提下，推动我国城市更新事业稳步迈向高质量发展的新阶段。