本文作者：赵朝振

摘要：2021 年《民法典》落地、法释〔2020〕25 号《建工司法解释（一）》取代两套旧解释，叠加最高人民法院发布《建工司法解释（二）》，建工案件裁判底层逻辑发生了一些变化：早年为兜底农民工工资、维稳兜底，司法主动放宽尺度、突破合同相对性、弱化合同约束力；近五年裁判逐渐转向严守合同自治、回归合同相对性、以工程质量为绝对底线、限缩倾斜保护边界。本文依托 Alpha、威科 2016—2026 年千万级裁判文书大数据，结合最高人民法院民一庭专业法官会议纪要、承办法官刊发于《法律适用》《人民法院报》的一手裁判观点、对比 “早年裁判思路 — 当前主流裁判口径”，分析裁判导向的变化观察，为律师在庭审、合同审查中贡献实操建议。

一、从大数据看清审判风向变化

（一）实际施工人突破合同相对性胜诉率断崖下滑

2016—2020 年，挂靠包工头直接起诉发包人，最高法、各高院支持率 68.2%；2021—2025 年同类案件支持率仅 11.7%，其中2025 年全年最高法二审、再审建工案件中，无一件支持挂靠人直接穿透发包人主张工程款。最高法民一庭 2021 年第 20 次专业法官会议直接定调：借用资质的挂靠人不属于司法解释 43 条可突破相对性的主体。另据 2025 年度最高法建工再审大数据，建工再审驳回率高达 91.67%，改判、提审比例不足 6%，核心改判事由集中在实际施工人主体认定、黑白合同结算两大争议，体现裁判标准高度统一。¹

（二）合同无效一刀切认定大幅减少

2019 年之前，只要无资质、应招未招一律判无效，无效认定占比较高；2023—2025 年，劳务分包、小额工程、起诉时不再属于强制招标项目，法院直接认可合同效力，无效认定案件同比下降，大量发包人再以 “未招标、无资质” 抗辩被直接驳回。

（三）工程价款优先受偿权范围大幅收缩

2020 年以前，众多法院判决将利息、违约金、窝工损失纳入优先受偿，少部分地区有争议；2021 年后，最高法多数判例严格限定仅工程款本金享有优先权，利息、违约金属普通债权，不能优先于抵押权、购房消费者债权。

很多律师还停留在十年前办案经验，习惯性拿 “保护农民工” 当万能抗辩理由，庭审发言却屡屡被法官直接打断，败诉率持续走高，核心原因就是没跟上裁判底层逻辑的切换：过去是政策维稳优先，现在是市场秩序、合同自治、质量安全三位一体优先，农民工权益通过工资专户、总包代发行政制度兜底，不再由司法无底线牺牲交易规则来买单。

下文选取实务中最高频、争议最大的五大核心问题，逐条拆解新旧裁判差异、法官原文观点、法条依据、对律师今后办案的影响。

二、合同效力认定：从 “一律否定无效” 到 “谦抑认定、鼓励交易、分类设例外”

（一）旧时代裁判思路：采取 “公法管制绝对优先” 一刀切模式，只要触碰三类情形直接无效，无任何缓和空间：

无资质、超资质、挂靠承揽工程，不问工程大小、是否劳务分包，合同全部无效；项目属于强制招标范围但未招标，无论事后结算、质量是否合格，合同自始无效；起诉前未取得建设工程规划许可证，直接否定合同效力，不给补正机会。

（二）当前主流裁判口径（2021《民法典》²实施 + 2025 建工解释二）³，新增例外规则，也是近年改判高发点

1、强制招标项目时间差例外⁴

订立合同时属于强制招标，但起诉时国家调整限额（现行 400 万元）已不再需要招标，不得以未招标认定合同无效。招投标限额调整属于国家宏观政策变化，当事人订立合同时无法预见，若事后仅因政策变更否定合同效力，会造成大量已完工工程结算混乱，违背鼓励交易原则。

2、规划手续补正规则固化

起诉前补办规划许可证，合同直接有效；仅发包人恶意拖延、拒不办理手续，才支持承包人无效抗辩。

（三）裁判变化对律师工作的启示

1、效力抗辩精细化，拒绝笼统主张无效

代理发包人：仅主体工程、大额基建项目才能拿资质、招标抗辩无效，劳务项目不要再盲目提出效力异议，只会增加诉讼成本与审理周期。

2、证据前置，提前补正手续

诉讼立案前，优先协助当事人补办规划许可、完善招投标备案材料，从根源上堵死效力争议；若项目金额低于 400 万，直接调取发改委招标限额文件，作为合同有效的核心证据。

3、预判无效结算后果

即便最终被认定无效，依据《民法典》793 条，质量合格仍参照原合同价款结算，不再像早年动辄定额下浮，庭审避免过度渲染合同无效带来的巨额价差损失。

三、实际施工人权利保护：从 “无底线穿透合同相对性” 到 “严格限缩主体、封堵挂靠人及农民工班组直诉通道”

（一）当年审判逻辑

1、主体范围无限扩张：转包、违法分包、挂靠包工头，全部认定为 “实际施工人”，均可跳过被挂靠企业直接起诉发包人；

2、举证门槛极低：无需精确举证发包人欠付工程款金额，法院依职权主动调取发包付款流水，只要有施工事实就判令发包人兜底；

3、责任无边界：发包人哪怕已足额支付给总包，仅因无法证明付清全部款项，就要在欠付范围内重复付款。

设立实际施工人制度核心目的是保障农民工工资，挂靠人实际投入资金、组织工人施工，属于弱势群体，应当突破合同相对性，判令发包人直接向挂靠人支付工程款。当年审判逻辑：农民工工资兑付是维稳第一要务，合同相对性可以适度让步，优先解决工人欠薪矛盾。

（二）现行裁判标准

1、核心法条与法官权威观点

法条依据：《建工司法解释（一）》第 43 条；最高法民一庭 2021 年第 20 次专业法官会议纪要（公开刊载于《人民法院报》2024 年 1 月 26 日），核心原文：“可以突破合同相对性起诉发包人的实际施工人，不包含借用资质的挂靠人，仅限定转包、违法分包两类情形；挂靠人与发包人不存在事实分包、转包法律关系，二者无直接施工合意，强行突破会彻底架空合同相对性基本原则。”

最高人民法院民一庭谢勇法官在《建设工程施工合同纠纷工程款及利息司法保护》（《人民法院报》2024-09-19）补充论证：早年放宽挂靠人直诉，导致建筑市场挂靠泛滥，正规总包丧失风控意义，发包人被无数陌生包工头重复起诉，交易秩序完全混乱，制度初衷被滥用，必须收紧口子。

2、现行裁判规则变化

第一、挂靠人无权直接起诉发包人。挂靠法律关系分为内外两层，对外施工合同主体是被挂靠企业与发包人，挂靠人仅能依据内部挂靠协议向被挂靠企业主张款项；若要向发包人追责，只能依据《民法典》535 条提起债权人代位权诉讼，需同时举证两项关键事实：①被挂靠企业对发包人享有到期债权；②被挂靠企业怠于起诉主张工程款。直诉发包人须追加中间转包 / 分包主体为第三人，仅起诉发包人、不追加总包、分包方的，法院多数裁定驳回起诉，不再依职权追加当事人；

第二、欠付工程款举证责任完全转移给实际施工人。必须提供结算单、付款流水、审计报告等明确发包人欠付金额，无法证明欠付数额的，诉请直接驳回，法院不再主动调取发包人财务凭证。

（三）律师工作启示

1、代理转包、违法分包包工头。可直接起诉发包人，但立案时主动申请追加总包为第三人，提前准备发包人欠付工程款完整证据链；挂靠包工头：直接起诉发包人开始出现阻碍，两条维权路径：①起诉被挂靠企业，依据内部挂靠协议结算；②提起代位权诉讼，严格满足到期债权、怠于行权两大举证要件。

2、代理发包人，庭审核心抗辩点。只要原告是挂靠人，第一步直接提出主体不适格抗辩，提交挂靠协议、总包备案施工合同；同时完整提交全部付款凭证，证明工程款已足额付清，切断欠付责任基础。

3、合同起草提前风控。总包合同、分包合同明确约定禁止挂靠、转包，约定出现挂靠情形承包人承担 20% 违约金，诉讼中可作为发包人索赔依据。

四、黑白合同结算规则：从 “中标合同绝对优先” 到 “区分工程类型，尊重真实履行合意”

（一）旧裁判思路

1、一刀切规则：只要属于强制招标项目，无论双方实际履行哪份合同，一律以备案中标白合同作为唯一结算依据；

2、对非强制招标项目参照适用黑白合同规则，私下签订的让利补充协议全部认定无效；

3、实质性内容认定宽泛，价款微调、工期小幅变更均被认定违背中标合同。

公报旧判例（2017）最高法民终 175 号审判长李琪裁判观点：招投标制度维护公平竞争秩序，备案中标合同具有公示公信力，私下签订降低价款的补充协议损害招投标市场秩序，一律无效，按中标合同结算。

（二）当前裁判尺度（《民法典》146 条通谋虚伪表示 ⁵+ 建工解释一第 23 条⁶

1、强制招标工程：白合同为结算基准，但客观情势变更例外有效

因地质灾害、建材价格暴涨、政府政策调整等招投标时无法预见的客观变化，双方另行签订调价、调整工期补充协议，法院认可效力，不再机械认定违背中标合同；

2、非强制招标项目：以真实履行合同结算，备案中标合同仅作形式备案

这是变化最大的规则。2018 年招标限额上调至 400 万后，多数民间厂房、住宅配套工程不属于强制招标，即便走形式招投标备案，实际履行的私下协议效力优先。黑白合同争议在该类案件中占比超半数，裁判尺度调整直接影响诸多案件结算逻辑。

标杆判例：（2019）最高法民终 314 号裁判要点：案涉项目为民营汽车城，不属于强制招标范围，双方仅为行政审批签订备案中标合同，实际履行框架协议与补充协议，依据《民法典》146 条通谋虚伪规则，应当以实际履行协议作为结算依据。

3、实质性内容限缩界定

仅工程范围、总价款、核心工期、质量标准属于实质性内容；局部工艺调整、少量零星增项、付款节点微调，不属于变更实质性内容，补充协议合法有效。

（三）律师实务操作指引

1、签约阶段提前规避黑白合同争议

非强制招标项目，在实际履行合同中书面注明：“本合同为双方真实履行合同，另行签订的备案中标合同仅用于行政审批，不作为结算依据”，留存会议纪要、签证、付款流水佐证实际履行；强制招标项目，确需调整价款、工期的，必须以建材涨价、地质勘察变更等客观事由签订书面变更协议，留存价格数据、勘察报告，作为情势变更依据。

2、庭审举证区分两套方案

代理承包人主张按私下协议结算：先核实项目金额是否低于 400 万，调取发改委招标限额文件，提交长期付款、工程量签证、现场会议记录，证明双方一直按补充协议履行；

代理国企、政府类发包人（强制招标项目）：重点提交中标文件、招投标记录，主张无客观变化的让利补充协议无效。

五、工程价款优先受偿权：从 “范围宽松、行权尺度软化” 到 “边界清晰、期限刚性、禁止恶意放弃”

（一）旧裁判思路（2020 年前）

1、受偿范围宽泛：工程款本金、逾期利息、工期违约金、窝工损失[ （2022）最高法民终24号裁判主旨：依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号）第二十一条的规定，享有优先受偿权的工程价款范围，根据国务院有关行政主管部门的规定确定。而正如本院上文评述，本案中由鉴定机构鉴定的停窝工费用，均为住建部、财政部规定的建筑安装工程费用项目，属于工程价款而非逾期支付工程价款导致的损害赔偿金，故该部分费用，应享有优先受偿权。]、垫资利息全部纳入优先受偿；

2、行权期限宽松：6 个月期限可中断、中止，结算后才起算，大量完工 1 年以上案件仍支持优先权；

3、放弃约定一律有效：承包人为融资、贷款书面放弃优先权，法院均认可效力，不审查是否影响工人工资。

（二）当前刚性裁判规则

1、最高法民一庭谢勇法官《建设工程价款优先受偿权的理论和适用研究》核心观点：《民法典》807 条立法本意仅保护人工、材料等直接工程成本（工程款本金）；利息、违约金属于违约责任，并非工程建造直接支出，若允许优先受偿，会大幅挤压抵押权人、商品房消费者的受偿空间，破坏担保物权体系平衡。

2、三大不可突破的裁判标准：优先受偿权仅限工程款本金，其余债权普通清偿；行权期限延长至 18 个月，但起算点刚性、无中断中止；放弃优先权区分效力：损害农民工工资的放弃约定无效

（三）律师办案关键动作，避免优先权彻底灭失

1、承包人维权必须卡点行权

严格把控 18 个月期限，自合同约定付款日、竣工交付日、结算完成日任一应付节点起算，到期前必须起诉或仲裁，同时诉讼请求拆分两项：①工程款本金享有优先受偿；②利息、违约金单独列为普通债权，不要混同主张；

2、拒绝全盘放弃优先权

若开发商、银行要求出具放弃承诺，仅同意放弃少量可售房源，书面明确 “剩余工程价款仍享有优先受偿权，放弃行为不影响农民工工资足额发放”，留存工资发放保障方案；

3、代理抵押权人、购房人抗辩

从三点抗辩：①诉请包含利息、违约金不属于优先权范围；②行权超过 18 个月法定期限；③承包人曾书面有效放弃对应房产优先权。

六、裁判导向变迁的底层统一逻辑：从 “政策倾斜型司法” 转向 “规则自治型司法”

（一）十年前：维稳兜底，政策价值高于法律规则

2004—2020 年建筑业高速扩张，挂靠、转包遍地，农民工欠薪群体性事件频发。彼时司法定位是矛盾化解、社会维稳，为快速兑付工人工资，不惜适度突破合同相对性、放宽合同效力认定、扩大优先受偿保护范围，本质是用司法手段弥补行政监管不足，大量疑难案件依靠政策导向裁判，类案尺度不统一。

（二）2021《民法典》至今：规则优先，多重价值平衡

最高法民一庭在 2025 年建工司法解释二征求意见稿答记者问中直接点明本次裁判体系调整的目标：“纠正过去审判中过度倾斜一方、弱化合同约束力的问题，实现建筑市场私法自治与公共安全、劳动者权益的有机平衡”。类案同判尺度统一，当事人诉讼预期清晰。当事人非理性诉讼、恶意抗辩大幅减少，司法效率与市场交易稳定性同步改善。

七、对建设工程律师实务工作的系统性实务启示

结合 2024、2025 两年最新案件统计数据与裁判尺度变化，应摒弃十年前老旧办案思路，从合同审查、风险防控、证据留存、诉讼策略四个维度更新执业方法，做到办案预判与法官当前尺度完全匹配。摒弃 “无效万能论”：不要一上来就以无资质、未招标主张合同无效，法院如今大量认定有效，无效抗辩极易被驳回，浪费诉讼成本；摒弃 “农民工万能抗辩”：不能单纯拿保护工人作为突破合同相对性、扩大优先权的理由，法官会直接引导通过行政工资保障渠道维权，民事审判不再兜底；摒弃 “机械套用旧判例”：2020 年之前最高法民一庭判例裁判尺度已部分失效，庭审引用判例优先选取 2021 年后二审、再审文书，同步附最高院民一庭最新专业法官会议、承办法官专业文章增强说服力。

在前端非诉业务中：对结算条款要对黑白合同风险隔离，非强制招标项目明确真实履行合同效力；权利限制条款应明确禁止挂靠、转包，约定放弃优先权不得损害工人工资，全盘放弃约定设置无效预警。

实际施工类案件中挂靠人单独留存内部协议、代付工资、材料采购记录，提前准备代位权全套证据；转包 / 分包主体完整保存发包欠付工程款结算凭证；调价、变更争议中同步留存政府价格文件、地质勘察报告、书面协商函件，证明客观情势变化；优先权行权应收集所有催款函、结算文件标注应付工程款时间，18 个月内固定起诉、仲裁行权证据。

诉讼策略应精准贴合法官裁判逻辑，对效力争议应分层论证，优先主张合同有效，仅在主体工程、重大违规情形下补充无效备选方案；实际施工人诉讼应严格区分挂靠、转包主体，挂靠案件直接规划代位权路径，避免直诉发包人被裁定驳回；优先受偿权诉请拆分：本金、利息分开主张，不混合计算，防止优先权全部不被支持；庭审说理逻辑：先谈合同约定、法律条文，再适度兼顾工人权益，符合当前法官 “规则为先、民生兜底为辅” 的审理思路。

结语

建设工程施工合同纠纷裁判导向的变化，不是法官审判尺度随意收紧，而是立法体系完善、行业行政治理升级、司法实践长期反思后的必然结果。2024年 至 2025 年连续两年全国建工纠纷案件总量持续攀升，但再审改判率大幅下降。从早年 “维稳优先、弱化合同约束” 到如今 “合同自治为基础、质量安全为底线、精准保障劳动者权益为补充”，整套裁判规则已经形成稳定、可预判的完整体系。

对建工专业律师而言，办案胜负的核心不再是博取法官情感倾斜，而是吃透《民法典》、现行建工司法解释及配套规则，掌握最高法近年可检索判例、最高院民一庭法官会议与最高院法官撰文观点，在合同起草、证据固定、诉讼策略中贴合最新裁判逻辑。只有同步跟上司法尺度的底层转变，才能精准预判案件走向，最大限度维护发包人、承包人、实际施工人各方当事人合法权益，降低建工案件高败诉、高鉴定、长审限的执业风险。

参考文献

[1] 最高人民法院民一庭.《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》[M]. 人民法院出版社，2021. 

[2] 谢勇（最高法民一庭二级高级法官）. 建设工程价款优先受偿权的理论和适用研究 [J]. 法律适用，2026 (4). 

[3] 谢勇。建设工程施工合同工程款及利息的司法保护 [N]. 人民法院报，2024-09-19.

[4] 最高人民法院民一庭 2021 年第 20 次专业法官会议纪要 [N]. 人民法院报，2024-01-26. 

[5] 李思安.《建工司法解释二（征求

意见稿）》十大亮点解析 [J]. 中国建设工程法律评论，2025 (2).

[6] 最高人民法院。关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二） [Z].2026-6-29，最高人民法院官网发布

文中脚注：

1.最高院大数据：2025 年度建设工程施工合同纠纷裁判规则分析报告丨iCourt（作者：李毅、毛慧婷、刘露）

2.《民法典》第 153 条：区分效力性、管理性强制性规定，仅违反效力性规定才无效；

3.建工司法解释（一）》（法释〔2020〕25 号）第 1 条、第 3 条；《建工司法解释（二）》第 1 条（最高法 2025-11-24 官方发布）。

4.2025 年《建工司法解释（二）》第 1 条：

建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，起诉时该工程项目不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标而认定合同无效。

5.《民法典》第 146 条：行为人与相对人以虚假意思表示实施的民事法律行为无效，以隐藏的真实法律关系为准；

6.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第二十三条：发包人将依法不属于必须招标的建设工程进行招标后，与承包人另行订立的建设工程施工合同背离中标合同的实质性内容，当事人请求以中标合同作为结算建设工程价款依据的，人民法院应予支持，但发包人与承包人因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化而另行订立建设工程施工合同的除外。

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