本文作者：姚正旺、罗冰宁

当前我国对外投资正处于规模稳步扩张与模式持续迭代并行的发展阶段，多层嵌套架构、跨境多要素联动、离岸平台运作等复杂投资形态不断涌现，对监管的穿透性与精准性提出了全新挑战。新出台的《国务院关于对外投资的规定》（以下简称：“《规定》”）立足“实质重于形式”的核心监管逻辑，首次在行政法规层面搭建起覆盖主体、行为、资金、交易目的与持续合规的全维度穿透监管框架，将对外投资监管从单一的准入审批拓展为多线协同、全周期管控的系统性工程。

一、新规穿透监管总体逻辑与监管范围

什么是新规穿透监管的"总体逻辑"？如果用一句话来概括，那就是"实质重于形式"。

在当前日益复杂的出海模式下，一项境外投资通常不再只是简单的资金汇出和股权取得，而是涉及技术跨境转移、数据跨境流动、核心人员外派、供应链跨境整合、境外融资担保、多层架构嵌套、离岸平台搭建、利润回流安排等一系列高度复杂的跨境要素组合。《规定》第十二条延续了核准备案、信息报告和跨境资金登记制度这一基本框架；第十三条、第十四条则进一步明确，对外投资过程中涉及技术、数据、服务、人员和其他跨境要素的，涉及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管的，应当分别遵守相应法律法规。这意味着，任何一项境外投资都不再是单一的ODI备案问题，而是涉及多个监管条线、多项法律义务、多重合规要求的综合性事项。

从穿透监管的实质要义来看，新规构建的监管逻辑包含以下几个核心维度：

1．主体穿透。新规将监管对象从单一的境内企业，扩展为境内企业、其他社会组织、境内居民个人三类主体，正式将个人对外投资纳入国家法治化监管体系。同时，穿透监管要求穿透识别境外投资的最终控制人和实际受益人，防止通过代持、信托、多层离岸架构等方式隐匿真实投资主体、规避监管审查。

2．行为穿透。监管范畴从传统的境外新设、并购、增资等直接投资行为，扩展至境外间接投资、股权收购、资产并购、境外投融资担保、境外再投资、VIE架构安排、通过境外平台进行的层层投资等所有跨境投资行为，彻底封堵了通过多层架构规避监管的漏洞。

3．资金来源与用途穿透。新规要求穿透核查对外投资资金的真实来源、合法性和完整流转路径，杜绝虚假出资、违规换汇、非法资金出境、洗钱等行为，同时穿透追踪资金在境外的实际使用情况，确保资金用途与申报内容一致，防止资金空转、挪用或流入限制性领域。

4．交易目的与商业实质穿透。新规强调投资交易必须具有真实、合理的商业目的，不得以对外投资为名行资产转移、资本外逃、逃避税收、规避境内监管之实，监管部门将从交易架构合理性、定价公允性、投资标的实质性经营状况等维度进行商业实质判断。

5．持续合规穿透。新规将监管重心从"事前审批"向"事中事后持续监管"延伸，要求企业建立覆盖投资全生命周期的合规管理体系，持续履行信息报告、重大事项报备、年度合规报送等义务，确保监管部门对境外投资的运营状况、风险变化、合规状态实现动态、穿透式掌握。

整体而言，新规穿透监管的逻辑内核在于，通过"看穿"投资架构的表层形式、追溯至交易的实质内核，实现对境外投资真实性、合法性、合规性的全面验证与持续监控。这意味着，企业不能再依赖"先签约、先交割、后补手续"的传统操作模式，而应在项目立项和交易架构设计阶段提前识别全部监管触点，将合规要求嵌入投资决策与执行的全流程。未来监管关注的重点，也将从"企业是否提交了材料"，进一步转向申报材料是否真实、准确、完整，交易是否具有真实、合理的商业目的，投资资金来源和使用路径是否合法，技术和数据是否依法跨境流动，境外业务是否建立持续合规机制，以及境外资产处置是否影响国家安全——这正是从"手续合规"走向"实质合规"的核心体现，也是本次新规带给所有出海主体的最深刻变革。

二、境外投资分类穿透管控规则

《规定》要求有关部门根据国民经济和社会发展需要、有关国家（地区）投资环境变化和风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资，加强对外投资监管。可见，这种"鼓励、限制、禁止"的分类目录并非一成不变，而是将根据国际形势变化、国内经济发展需要、东道国风险状况等因素进行动态调整的弹性管理工具。

在新规出台前，相关主管部门已经陆续发布了有关鼓励、限制和禁止开展的境外投资活动的名录和监管措施。2017年8月，《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）首次在国家层面系统性地提出了按照"鼓励类""限制类""禁止类"三大类别分类管理境外投资活动的指导意见，明确了每一类别的核心原则和具体范围。国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号）虽未直接使用"分类"表述，但通过区分"核准"与"备案"两种管理方式，实质上构建了分类管理框架——敏感类项目实行核准管理，非敏感类项目实行备案管理。其中，敏感类项目包括涉及敏感国家和地区的项目以及涉及敏感行业的项目两大类。国家发展改革委于2018年1月发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，进一步明确了敏感行业的范围，包括：武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒，以及根据《国务院办公厅转发国家发展改革委 商务部 人民银行 外交部关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知》（国办发〔2017〕74号文)需要限制企业境外投资的行业——房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部、在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台。

本次《规定》将国办发〔2017〕74号文中的分类管理举措正式上升至行政法规层级，要求相关部门以法规授权的方式明确鼓励、限制和禁止的对外投资活动，并采取"动态管理"的方式。从制度演变趋势来看，未来不排除出台类似《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》的对外投资分类管理目录，系统性地将境外投资活动区分为鼓励类、限制类及禁止类，并针对不同类别设置差异化的审批标准、监管强度与合规要求。

根据国办发〔2017〕74号文确立的基本原则，三类项目的核心管理原则如下：

▷鼓励类境外投资，主要聚焦于有利于"一带一路"建设和周边基础设施互联互通的基础设施项目、有利于带动优势产能和优质装备输出的境外产能合作项目、有利于提升技术研发水平和生产制造能力的境外高新技术和先进制造业投资、有利于弥补国内能源资源短板的境外油气和矿产资源勘探开发、有利于提升农业国际竞争力的境外农业合作项目、有利于提升服务业国际竞争力的境外商贸物流和文化旅游等服务业投资，以及有利于吸收境外先进技术和管理经验的境外金融机构设立和分支机构布设。对于鼓励类项目，各部门应在政策支持、审批效率、外汇管理、信息服务等方面给予积极便利。

▷限制类境外投资，主要包括赴与我国未建交、发生战乱或我国缔结的双多边条约规定需要限制投资的国家和地区的投资、房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等非实体经济领域的境外投资、在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台、使用不符合东道国技术标准要求的落后生产设备的境外投资，以及不符合东道国环保、能耗、安全标准的境外投资。对于限制类项目，监管部门将实施更为严格的审查标准，在审批程序、资金汇出、持续监管等方面加强管控，引导企业审慎决策。

▷禁止类境外投资，主要包括涉及未经国家批准的军事工业核心技术和产品输出的境外投资、运用我国禁止出口的技术、工艺和产品的境外投资、赌博业和色情业等违法犯罪活动的境外投资、我国缔结或参加的国际条约明令禁止的境外投资，以及危害或可能危害我国国家安全和利益的境外投资。对于禁止类项目，一律不得开展，违规开展将面临严厉的法律制裁。

《规定》施行后，预计相关主管部门将同步更新或出台新的境外投资项目分类指导意见，对三大类项目的具体范围、边界标准、管理要求作进一步明确和细化，同时根据国际地缘政治格局变化、国内经济结构转型升级、东道国政策环境演变等因素进行定期调整。

三、法定审批程序穿透合规刚性要求

固化ODI监管体系，备案制度全面保留，这是本次新规对市场最重要、最核心的明确回应，也是对整个对外投资行业影响最为深远的制度性安排。

新规第十二条明确规定："投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。"

具体而言，该条文包含以下三层核心要求：

1．发改委项目核准备案、商务部境外投资证书核发、外汇局跨境投资登记三项核心办理流程按照现行规则延续执行，原有管理制度、审批环节及办事范式保持不变，全链条规则保持稳定。

2．过往部门规章层面的实操要求，正式上升为国务院行政法规层面的法律强制义务。

3．统一全国ODI审核标准，终结各地区、各部门执法口径不一的乱象。

此外还需要特别关注的是，新规在保留和强化传统ODI审批程序的同时，新增了多项审批前置或并联的合规要求。根据新规第十三条、第十四条的规定，对外投资过程中涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境的管理以及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管等事项的，必须分别按照相关法律法规履行相应的审批程序。这意味着，在传统的"发改-商务-外汇"三线审批之外，企业还需要根据投资项目的具体性质和涉及要素，同步完成国家安全审查、反垄断审查、技术出口管制审查、数据出境安全评估等多条线的合规审批，任何一条线的审批缺失或瑕疵，都可能导致整个投资项目的合规性受到质疑，甚至引发投资失败、资金冻结、监管处罚等严重后果。

四、境外投资国家安全穿透审查制度

新规完整搭建起境外投资国家安全审查制度体系，这是我国首次在行政法规层面为境外投资领域建立系统性的国家安全审查机制，也是新规制度创新中最为引人瞩目的核心亮点之一。对照2019年《外商投资法》确立的"外商投资安全审查制度"，两部法律法规共同构成了"引进来"与"走出去"双向国家安全审查的完整法律闭环，标志着我国对外开放领域的国家安全法治保障进入全新阶段。

从制度架构来看，新规搭建的国家安全审查制度体系明确了四大核心要素：

1．审查主体——沿用联席审查机制，常设经办机构有待进一步明确。

新规延续跨部门联席审查机制的工作模式，由国务院投资主管部门（国家发展改革委）、商务主管部门（商务部）共同牵头，会同外交部、国家安全部、工业和信息化部、科学技术部、中国人民银行等相关职能部门，根据境外投资项目所涉行业领域和风险类型，开展联合审查。这种多部门联席审查模式能够充分发挥各部门的专业优势和信息资源，确保国家安全审查的全面性和准确性，但也意味着审查过程涉及多个部门之间的协调配合，审查时限和工作效率可能受到一定影响。目前，新规尚未明确是否设立类似外商投资安全审查工作机制办公室的常设办事机构，以统一受理申请、协调推进审查、统一反馈结果，这一制度细节有待后续配套规则或实施细则进一步明确。

2．适用范围——拓宽监管边界，覆盖全主体、全交易、全流程。

与传统ODI监管主要针对境内企业的直接投资不同，新规明确境外投资国家安全审查适用于"影响或可能影响国家安全的境外投资"，其适用范围实现了三个维度的全面拓宽：在主体维度，审查对象不仅包括境内企业、其他社会组织，也涵盖境内居民个人，且不分投资规模大小、不论所有制性质，只要涉及国家安全即可能触发审查；在行为维度，审查范围覆盖直接投资与间接投资、股权收购与资产并购、新设企业与增资扩股、境外融资担保与再投资等全部境外投资行为类型，不存在可以规避审查的"安全港"；在流程维度，审查不仅涵盖投资实施阶段，还将相关资产、权益的后续转让与处置纳入监管视野，防止企业在投资落地后通过资产处置、股权转让等方式规避国家安全审查，实现国家安全监管的全生命周期覆盖。

3．法定义务——强化配合审查要求，审查决定具备终局约束力。

新规明确，所有相关市场主体均负有配合国家安全审查工作、如实提供审查所需资料和信息、不得拒绝或阻挠审查开展的法定义务。从立法设计来看，这一配合义务的特别强调颇具深意。《外商投资法》在创设外商投资安全审查制度时，未单独设置配合审查的专项条款，主要是因为外商投资的标的资产、经营活动均位于中国境内，监管部门和执法机关可直接开展现场核查、调取资料、询问人员等调查工作。而境外投资的资产、业务、人员、账簿均分布于境外，加之境内居民个人开展的境外投资更是存在监管触点严重不足、信息获取渠道极为有限等突出问题，监管部门很可能面临"审无可审、查无可查"的困境。因此，新规在立法层面特别强化了被审查主体的配合与协助义务，被审查主体须主动、全面、及时地提供境外投资项目的资产状况、业务运营、股权架构、资金流向、技术转移等关键信息，不得以信息位于境外、涉及商业秘密、受境外法律限制等为由拒绝提供或消极配合。对于拒不配合审查、提供虚假材料、隐瞒重要事实的，将依法追究法律责任并予以从重处罚。

在审查决定的效力层面，《外商投资法》第三十五条明确规定外商投资安全审查决定为最终决定，具有终局约束力。《规定》虽未直接使用"最终决定"的表述，但明确要求相关单位和个人"严格遵守审查决定"，从立法原意和体系解释来看，境外投资国家安全审查决定应当同样具备终局约束力，不得就该决定提起行政复议或行政诉讼。这意味着，一旦安全审查决定要求企业停止投资、调整架构、转让股权或资产、采取风险缓释措施，企业必须无条件执行，其商业利益和投资预期将完全让位于国家安全考量。

4．惩戒措施——设置梯度处罚体系，危害国家安全的应当恢复原状。

针对不同类型的违规行为，新规设置了层次分明、梯度递进的惩戒措施体系：

1．对于未经国家安全审查擅自实施的投资行为，监管部门可依法责令停止投资活动、限期处置股份和资产，并视情节处以罚款；

2．对于违规开展禁止类对外投资、采取欺骗贿赂等不正当手段规避安全审查、拒不配合审查或提供虚假材料的行为，监管部门除采取上述措施外，还可没收违法所得，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究个人责任——包括处以罚款、禁止一定期限内开展对外投资活动等处罚；

3．对于已经落地的投资项目，如经审查认定危害或可能危害国家安全的，监管部门可责令停止运营、限期处置股份及资产，且处置期限、处置方式、受让方资格等均须经监管部门批准，确保危害及时消除、风险彻底化解；

4．对于情节特别严重、危害后果特别重大的，可对相关主体处以1年以上3年以下禁止开展对外投资活动的资格罚，同时将违规信息纳入信用惩戒体系、实施联合惩戒，违规企业和个人的市场声誉与后续商业活动将受到严重影响。

五、事中事后穿透披露与动态监管义务

相较于过往"事前审批严格、事后报送宽松、持续监管缺位"的监管模式，新规在继承和优化事前审批制度的同时，将监管重心显著后移，构建了覆盖对外投资全生命周期的持续性、穿透式、动态化监管机制，实现了从"一次性审批"到"全流程监管"、从"形式合规"到"持续合规"的根本转变。

在旧有监管框架下，出海企业的合规工作重心几乎全部放在应对事前的核准/备案环节，一旦取得发改委备案通知书、商务部企业境外投资证书并完成外汇登记，后续的投资实施、股权变更、业务拓展、资产处置、利润分配等行为往往疏于向监管部门报告，有的企业甚至数年不报送任何信息，形成大量"有备案无监管""有投资无跟踪"的监管盲区。部分企业利用这一监管空隙，在实际运营中擅自变更投资方向、超范围使用资金、开展违规再投资、以隐蔽方式转移资产，待监管部门发现时往往已经造成既成事实和国家利益损失。

新规着力从根本上扭转这一局面。从制度设计来看，事中事后穿透披露与动态监管义务包含以下几个核心层面：

1．信息报告

新规要求境内投资者在境外投资项目实施后，按照相关规定的时限、内容、格式，持续向相关主管部门报送投资项目的实施进展、经营状况、财务数据、重大事项等信息。境外投资项目的实际控制人、股权架构、主营业务、资产规模、负债水平、经营业绩、合规状况、风险变化等核心信息均需纳入报告范围，确保监管部门能够动态掌握境外投资的真实状况。

2．穿透式信息核查

新规不仅要求企业主动报送信息，还赋予监管部门主动核查的权力。监管部门可以对境外投资项目进行穿透式核查，包括但不限于：要求企业提供境外主体的银行账户流水、审计报告、合同文件、股东名册、董事会决议等核心资料；对境外投资项目的资金流向、关联交易、利润分配等关键环节进行专项核查；在特定情况下，依法对境外投资项目开展现场检查或委托境外专业机构进行核查。对于核查中发现的合规问题或风险隐患，监管部门可要求企业限期整改、调整交易架构、补充履行审批程序，直至责令停止投资、处置股权或资产。

3．动态风险评估与分级分类监管机制

新规要求监管部门建立境外投资风险监测评估体系，根据境外投资项目的国别风险、行业风险、规模风险、架构复杂程度等因素，对不同的境外投资项目进行风险评级和分类管理。对于高风险等级的项目，实施更频繁的信息报告要求、更严格的实质性审查标准、更密切的动态跟踪监控。对于出现重大风险信号的项目，及时启动风险预警和应急处置程序。这一分级分类监管机制既有助提升监管资源配置效率，也能对高风险项目实施精准管控。

整体而言，事中事后穿透披露与动态监管义务的确立，意味着对外投资将形成覆盖"项目立项—发改/商务核准备案—外汇登记—资金出境—项目实施—运营管理—重大事项报告—利润回流—资产处置—项目退出"全生命周期的、可追溯的合规闭环。出海企业和金融机构都必须彻底告别"重审批轻管理""重前端轻后端"的惯性思维，将合规管理从"运动式应对"转变为"制度化运行"，建立"项目前置评估—发改委/商务部核准/备案—外汇登记—常态化信息报告—重大变更报备—年度合规报送"的完整作业清单，全程保障申报材料、资金信息、项目资料的真实性、一致性与可追溯性，将合规能力打造为对外投资的核心竞争力。

总而言之，《规定》确立的穿透监管体系，标志着我国对外投资监管正式迈入“实质合规、全程管控”的新阶段。这套制度既通过分类引导与程序固化保障了合法合规投资的便利度，也以国家安全审查、动态披露与梯度惩戒筑牢了风险防控底线。对于各类出海主体与配套金融机构而言，顺应监管转型趋势、搭建全生命周期的穿透式合规管理体系，已成为开展境外投资活动的核心必修课，也是在复杂的国际环境中实现稳健出海、可持续发展的必要前提。

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