本文作者：田磊、张兰
一、问题的提出
房地产行业持续调整的背景下，大量房企因资金链断裂导致土地长期未动工开发。依据《闲置土地处置办法（2012修订）》第十四条第二款规定，未动工开发满两年的，市、县国土资源主管部门可报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，实施无偿收回。
与此同时，金融机构和其他债权人为保障债权实现，往往已在该等土地上设定了抵押权。一旦土地被无偿收回，抵押权人面临的核心问题是：抵押物灭失，债权如何保障？现行法律对此的规定极为有限。《闲置土地处置办法（2012修订）》第十三条仅规定，闲置土地设有抵押权的，在拟订处置方案时“应当书面通知相关抵押权人”；第十四条规定，收回决定“同时抄送相关土地抵押权人”。通知与抄送，仅解决了知情问题，抵押权人享有哪些实体权利、如何实现这些权利，法律未作规定。
据此，抵押权人在现有法律框架下，仅享有一定的知情权和一定程度的参与权，实体权利救济存在法律漏洞与空白。本文立足于现行有效的法律规范和最新司法裁判，力争为抵押权人提供可供操作的应对方案。
二、问题的分析
（一）收回行为的法律性质：抵押权人程序权利的规范基础
厘清政府收回闲置土地行为的法律性质，是理解抵押权人权利的前提。
2023年2月13日，最高人民法院行政审判庭向司法部立法四局作出《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》（行复〔2023〕33号），明确指出：“行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人‘超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的’情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土法字第153号）第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。”
复函进一步确认：“依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人……依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利。”这一认定具有关键意义——抵押权人作为行政处罚行为的利害关系人，依法享有程序参与权，而不仅是“被通知”。
（二）抵押权是否因土地收回而消灭：民法典给出的明确答案
《民法典》之前，原国家土地管理局1993年1月20日作出的《关于对〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉第十七条有关内容请求解释的复函》（〔1993〕国土函字第15号）曾规定：“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭。”这一观点长期为实务主流所接受，但其混淆了抵押权的从属对象——抵押权从属于主债权，而非从属于土地使用权。
《民法典》第三百九十三条规定，担保物权消灭的情形仅限于：（一）主债权消灭；（二）担保物权实现；（三）债权人放弃担保物权；（四）法律规定担保物权消灭的其他情形。无偿收回闲置土地的事由不属于前述任何一种情形。同时，原国家土地管理局的复函作为部门规范性文件，不应属于“法律规定担保物权消灭的其他情形”。
因此，抵押权因土地使用权被无偿收回而消灭观点不符合《民法典》背景下的规范共识。
（三）司法裁判的立场：程序参与而非债权保障
最高人民法院在（2024）最高法行申4841号案中明确：对因土地使用权人原因在人民法院查封前已闲置超两年的土地，自然资源主管部门有权在查封期间无偿收回土地使用权。裁判要旨进一步指出，“闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”意在保护抵押权人程序参与权利，而非保障抵押债权。同时提示抵押权人“要尽合理注意义务，应了解有偿使用合同或划拨决定书设定的权利负担，包括约定的开竣工时间、开发进度等；对于债务人用明显已经超过约定动工时间而未动工、可能因闲置而面临无偿收回风险的土地设立担保物权等的，宜要求债务人同时采取其他增信措施。”
这意味着抵押权人不能以抵押权存在为由要求行政机关停止收回程序，但可以在程序中主张权利。
（四）司法查封与闲置土地收回的衔接规则
2024年2月7日，最高人民法院、自然资源部联合印发《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号），确立了以下规则：
一是，在人民法院查封前已构成闲置土地的，自然资源主管部门可以在查封期间无偿收回土地使用权。
二是，在人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通协调，本着既有利于债权人最大化实现债权，又不违反现行法律规定的原则妥善处理。
三是，在处置过程中企业依法依规动工开发的，闲置土地处置程序终止，不再收取闲置费或者无偿收回土地使用权。
四是，人民法院查封期间不作为动工违约期。
（五）地方实践探索：带押收回实践路径
各地在处置涉押闲置土地方面已有创新实践：
如在安徽六安，安徽鄂皖新材料有限公司（以下简称鄂皖公司）于2016年3月23日通过公开挂牌竞得国有建设用地使用权，净用地面积58876平方米，土地用途为工业。鄂皖公司在取得土地不动产权证后又将该土地抵押给银行贷款495万元。后由于鄂皖公司原因，该地块一直未动工开发建设，造成土地闲置。在完成前期调查、核实、立案等程序后，报经市政府同意，开发区管委会于2019年5月底作出无偿收回土地使用权的决定。但2019年3月7日，因民间借贷纠纷，鄂皖公司被诉至法院，该土地随即被查封，查封期限至2022年5月22日。同时起诉方认为对该地块收回的决定和程序不合法，向法院请求撤销收回国有建设用地使用权的行政行为。开发区管委会为收回土地使用权组建工作专班，查阅大量相关资料，主动出市对接和协调法院、关联人员，积极提供证据资料，全力争取法院支持和关联人员理解，同时单位主要负责人在历次庭审中主动出庭应诉，依法履职。至2021年12月1日，历经三年、历经三审，省高院作出最终裁定，驳回起诉方申请，各级法院均支持了依法收回国有建设用地使用权的具体行政行为。至此，安徽六安采取“一地一策”，成功盘活88亩涉法涉诉闲置土地，并嫁接新项目予以盘活，成为全国首例抵押查封状态下无偿收回工业用地1。
又如安徽芜湖：按照“以用为先，保障债权人合法权益”的原则，加强政府、法院、债权人及抵押权人沟通协调，成功收回3500亩土地2。再如江苏宿迁：创新探索出在不撤销抵押权情况下实施闲置土地收回的新路径，通过分割登记重新界定抵押权，将抵押权集中转移至已建设地块，再由属地政府协议收回闲置土地3。
上述实践均表明，“带押收回”在操作层面是可行的。
三、抵押权人的具体操作路径
基于上述规范与案例，抵押权人可按以下步骤操作：
（一）第一阶段：闲置土地调查认定阶段——主动介入，主张程序权利
一是，密切关注调查启动。根据《闲置土地处置办法（2012修订）》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》……”。自然资源主管部门在发现涉嫌闲置土地后，将在三十日内开展调查核实，抵押权人应主动向主管部门提交抵押合同、他项权证等材料，书面表明抵押权人身份。
二是，行使陈述、申辩和听证权利。根据最高人民法院复函，抵押权人作为利害关系人依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。在收到闲置土地认定相关文书后，应在法定期限内提出书面异议。重点论证：（1）土地闲置是否存在政府原因或不可抗力（如规划调整、市政配套不到位等）；（2）动工开发是否已达到法定标准（《闲置土地处置办法》第三十条规定“动工开发”是指“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”）；（3）是否有其他更适当的处置方式。
三是，争取参与处置方案拟订。《闲置土地处置办法（2012修订）》第十三条明确规定，闲置土地上依法设立抵押权的，应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。这不是单纯的“被通知”，而是“参与拟订”。抵押权人应主动要求参与方案讨论，提出对自身权益影响最小的处置方案。
（二）第二阶段：收回决定作出阶段——争取缓冲空间
一是，申请暂缓或中止程序。如收回程序推进过快，可依据《行政处罚法》第六十三条关于听证的规定，申请听证程序以争取时间。
二是，核实政府原因是否存在。根据《闲置土地处置办法（2012修订）》第八条规定，因政府原因（如未按约定交付土地、规划条件变更、政策性停工等）造成闲置的，不适用无偿收回。抵押权人应协助抵押人收集相关证据。
三是，争取将“无偿收回”转为“有偿收回”或“补偿收回”。自然资源部会同国家发展改革委等部门出台了妥善处置闲置存量土地的相关政策措施，如《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），支持地方政府收回收购存量闲置土地。抵押权人可向地方政府争取以协议方式有偿收回，从而保留受偿空间。
四是，核实通知与抄送程序是否合法。如自然资源主管部门是否依法书面通知抵押权人参与处置方案拟订、是否将收回决定抄送抵押权人等。
（三）第三阶段：涉及司法查封的情形——利用查封争取协调空间
一是，查封前已构成闲置的。行政机关可在查封期间收回，抵押权人无法以此阻却收回。但可向查封法院说明情况，请求法院在解封时关注抵押权人权益。
二是，查封前未构成闲置的。行政机关应与人民法院沟通协调。抵押权人可主动联系查封法院，请求法院在协调中提出保护抵押权的要求。
三是，申请法院允许动工开发。根据《最高人民法院自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）第4条规定：“……查封期间在确保查封土地价值不贬损、不影响执行程序、不损害相关主体权益的前提下，可以允许土地使用权人依法动工开发，减少土地闲置。经土地使用权人申请，人民法院允许土地使用权人依法动工的，应作出通知书，并可以要求土地使用权人提供担保……”。抵押权人可督促抵押人（即土地使用权人）提出动工申请，一旦动工开发，处置程序即告终止。
四是，申请置换抵押物。实务中已有信托公司在抵押物面临闲置收回风险时，成功要求抵押人提供了置换地块4。如抵押人尚有其他资产，可协商置换抵押物。
（四）第四阶段：收回决定作出后——行政诉讼与赔偿请求
一是，以利害关系人身份提起诉讼。根据最高人民法院复函，抵押权人系收回行为的利害关系人，有权提起行政诉讼。诉讼中重点围绕：（1）闲置土地的认定是否准确；（2）收回程序是否合法（是否保障了抵押权人的程序参与权）；（3）收回决定是否违反比例原则。
二是，同步提出行政赔偿请求。如收回决定被确认违法，可依据《国家赔偿法》主张赔偿。需注意在诉讼中同步提出赔偿请求，避免因未提赔偿请求导致赔偿问题需另案处理。
三是，主张土地再次出让价款的优先受偿。虽然此路径尚未获得普遍认可，但在个案中可作为谈判筹码。
四、结语
闲置土地无偿收回中的抵押权保护，核心结论可归结为三点。其一，抵押权不应被认定为因土地收回而消灭。抵押权从属于主债权而非土地使用权，主债权未消灭，抵押权即不消灭。其二，抵押权人享有程序参与权而非否决权。最高人民法院明确抵押权人作为利害关系人享有陈述、申辩和听证权利，但此等权利意在保障程序参与，而非阻却收回决定的作出。其三，“带押收回”在操作层面可行，关键在于抵押权人及早介入、全面取证、系统论证，而非等到收回决定作出后再行救济。安徽、江苏等地的实践已证明，在现行法律框架内可以实现闲置土地处置与抵押权人权益保护的平衡。
文中脚注：
1.https://zrzy.luan.gov.cn/zwzx/gzdt/ywlb/5164898.html 解码闲置土地的“复活”之路_六安市自然资源和规划局
2.https://zrzyt.ah.gov.cn/content/article/149959661探索涉法涉诉闲置土地“破局、盘活、增效”处置路径_安徽省自然资源厅
3.https://www.suqian.gov.cn/cnsq/sqyw/202505/d7eef32f5c124a74bd8fe03a7b57c05d.shtml 宿城：唤醒古黄河畔“沉睡土地”有“良方”-宿迁市人民政府
4.【独家】中建投信托一逾期地产类信托置换抵押物，原抵押物存闲置风险 - 今日头条
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