本文作者：赵鹏丽

近年来，当我们关注美国对中国企业的技术限制时，往往首先想到的是美国商务部下的工业与产业局(BIS)和美国财政部下的海外资产控制办公室（OFAC）,前者以《出口管理条例》(EAR)为核心，通过出口许可证制度和实体清单（Entity List）等工具管控敏感技术和物项的流向,后者虽然通常基于美国国家安全和外交政策目标，但是通过特别指定国民清单（SDN）以及“50%规则”等金融制裁手段同样可以对某些技术和服务产生限制或禁止的实质性效果。

然而，在服务美国国家安全监管的大目标下，越来越多的技术限制措施并非通过传统的出口管制措施实施，而是借助通信监管、科研资助限制、市场准入、设备认证等法律工具实现相同甚至更广泛的监管目标。近期美国联邦通信委员会（FCC）针对中国机器人设备的新规即是这种监管趋势的典型表现。

一、美国FCC颁布新规限制先进中国机器人设备

2026年7月28日，美国联邦通信委员会（FCC）发布新规,即“FCC DA-26-786号公告”¹，将外国生产（foreign-produced）的先进机器人设备（Advanced Robotic Devices）和联网电力逆变器（Connected Power Inverters）纳入受管制设备清单（Covered List）。根据FCC新规，相关设备的新型号将无法获得FCC设备授权，从而不得在美国合法进口、营销或销售，已获得设备授权的现有型号原则上不受此次措施影响。FCC表示，该措施旨在应对相关设备可能带来的国家安全和网络安全风险，保护美国关键基础设施安全。

FCC主席Brendan Carr在新闻发布会和接受媒体采访时,多次提到中国机器人产业快速发展，中国企业可能进入美国关键基础设施、工业、家庭等场景；担忧这些设备可能被远程控制、收集数据或开展情报活动；美国希望保护AI基础设施和关键基础设施等，因此外界普遍将该规则理解为针对中国机器人产业。此外，FCC在对外发布的新闻稿中²，对先进机器人采用了列举的方式，其表述如下：“advanced robotic devices” (defined as mobile robots, such as humanoids and quadrupeds) and, separately, …”,因此，外界通常认为DA-26-786下的监管对象是人形机器人和四足机器人。

二、FCC新规存在“监管叙事”与“法规文本”的明显差异

可能是因为过去半年美国国会、媒体和安全智库讨论的焦点主要集中在用于军事、警用场景的人形机器人和四足机器人，这些讨论催生了FCC制定DA-26-786新规，再如上所述，FCC在其对外发布的新闻稿中也以人形机器人和四足机器人为例对先进机器人加以说明，导致媒体普遍报道此次FCC新规针对的是中国生产的人形机器人和四足机器人。

但如果回到新规本身，会发现其对应发布的“常见问题解答”（FAQ）³中对先进机器人的判断标准是明显宽于公众最初理解的。对先进机器人的五条判断标准如下：

由上可见，FCC新规对先进机器人的定义使用的是技术功能标准(technical capability-based definition)，而非产品形态标准(form-factor-based definition）。FCC虽然以人形/四足机器人举例说明先进机器人，但并非穷尽列举。对于其他类型的机器人，如扫地机器人、割草机器人等，如果功能上与上述标准完全匹配，基本上也可以被认为属于FCC受管制设备清单（Covered List）的管制范围。实际上，FCC 发言人在接受某科技媒体The Verge 采访时⁴，已明确确认：扫地机器人属于管制范畴，割草机应该同理。

这里需要特别指出的是，“2kg”这一重量阈值在立法技术上具有显著的筛选效果——该数值恰好避开了绝大多数消费级小型玩具无人机和微型教育机器人，精准覆盖了工业级、物流级和家用级设备，反映出立法者经过了精细的技术考量。

此外，FCC新规中有一个明确的排除条款，例如水下机器人（underwater robots）被排除于Covered List之外，这说明 FCC 完全可以做精确豁免。如果他们真的只想限制人形/四足机器人，完全可以在文本中加入双足、四足、多自由度关节等限定词，或者像排除水下机器人一样，把室内地面清洁设备也排除掉，但实际上并没有。这种“精准豁免”恰恰证明FCC有能力进行精细化立法。但最终却采用技术功能的定义而非穷尽列举的方式，这种立法方式使FCC在无需修订法规的情况下，即可将管辖权延伸至未来任何符合该技术描述的机器人类型，为后续执法保留了充分的自由裁量空间。

三、从FCC新规看美国国家安全监管逻辑的变化

从上述FCC新规以及其近五年颁布的Covered List扩张来看，美国国家安全监管的逻辑正在发生如下根本性的转向，这不是简单的规则升级，而是一整套监管范式的重构。

(一) 从“限制企业”到“限制能力”

美国BIS颁布的Entity List、FCC早期颁布的Covered List会列出具体的企业，一些企业仍可通过股权重组、更名、设立壳公司、收购美国本土品牌等方式绕过监管（虽然美国BIS对企各种规避方式的监管和打击越来越严格）。

但FCC自2025以来颁布的有关无人机、路由器，包括本次关于先进机器人的规则却换了打法。FCC不再采用企业列单的方式，而是直接定义了一类产品的技术能力：能自主移动、有环境传感器、能联网、重量超过2kg、有软件控制——满足这几条，不管你是哪家外国机器人公司，均会被Covered List覆盖。甚至美国本土品牌iRobot（现由中国代工厂Picea控股）在中国生产的新机型同样被覆盖。

这意味着企业无法通过股权重组、更名、设立壳公司等方式规避——因为该规则基于原产地（Country of Origin）和产品客观物理特征，而非品牌国籍。企业即使更换品牌主体或进行股权重组，只要生产链条未转移至美国或其盟国，依然无法获得设备授权。企业只能通过改变产品结构（如做到2kg以下、去掉联网功能）来规避，但这对工业级设备而言近乎不可能，实际规避成本趋近于无穷大。

(二) 从“政府举证”到“企业自证”

在传统的出口管制（如商务部 Entity List）和早期 Covered List 操作中，如果BIS、FCC认为企业存在违反出口管制许可要求或者违法制裁的情形，需要进行情报收集，事实认定，证明该实体的活动违背美国国家安全或外交政策利益，企业有权收到通知、提交反驳证据甚至向法院起诉（如华为曾多次挑战 Entity List 的合法性）。这里的举证责任完全在政府一方，企业处于“无罪推定”状态——在政府完成举证之前，企业仍可以正常出口、正常销售。即使最终被列入了清单，企业也可以挑战政府的事实认定是否充分。

但FCC新规翻转了这个举证责任。政府机关无需履行任何举证责任，只需通过发布一个抽象的技术定义——重量 > 2kg、能自主移动、有环境传感器、能联网、有软件控制。只要满足这五条，企业的产品就被推定为“对美国国家安全构成不可接受的风险”。这不是基于事实的认定，而是基于状态的推定——“外国制造”+“具备某种技术能力”=美国国家安全风险。如果企业想继续在美国市场销售或进入美国市场，企业必须主动证明自己的产品不在定义范围内或满足FCC新规下的“条件性豁免（Conditional Approval）”。注意这里的举证责任完全倒置——如果企业不提供这些证据，或者提供的证据不满足标准，产品将被自动禁止获得FCC授权。

(三) 从“事后惩罚”到“事前阻断”

传统的出口管制或者经济制裁遵循的基本上是事后逻辑，即企业已经出口了商品或者政府发现了违规行为，才可能被罚款、列入清单或者刑事处罚。企业至少有缓冲空间，也可以通过诉讼挑战处罚决定。

但 FCC新规下的Covered List是事前逻辑。当FCC通过Covered List宣布不再向某类产品授予新的设备授权时，该产品甚至都没有进入美国市场的可能性。在某种程度上，FCC的Covered List具有了市场准入的效果——一个原本以技术合规为目的的设备认证制度，被异化为以国家安全为导向的市场准入壁垒。

更棘手的是，因为被禁止的是未来的市场准入机会，损害尚未实际发生，企业很难在法院证明其已经受到的具体损害。虽然从美国行政法角度而言，企业仍可依据《行政程序法》等法规对FCC规则的“任意性和反复无常性”提起诉讼，主张该规则缺乏充分的事实依据和成本收益分析，但在国安议题高度政治化的当下，该路径的实操胜诉概率极低，司法救济的门槛将被大幅提高。

(四) 从“单一部门”到“跨部门协同+白宫集权”

美国对科技监管传统上是功能主义分权：商务部BIS围绕EAR通过实体清单实施出口管制，财政部OFAC通过SDN清单和“50%规则”进行金融制裁，FCC主管频谱与通信设备授权，美国外国投资委员会(CFIUS)作为财政部主导，多个政府部门共同参与的跨部门委员会对外国投资进行审查。各部门依据各自的授权法独立行动，横向协调有限。

但DA 26-786揭示了一个关键的法律架构变化：“白宫召集了一个具备相应国家安全专业知识的行政部门跨机构……2026年7月27日，该行政部门跨机构向FCC提交了两项国家安全认定。”⁵，这表明FCC 没有独立的规制发起权，其只能基于具备相应国家安全专业知识的行政部门跨机构的认定来更新 Covered List。该跨部门机构由白宫召集。DA 26-786 中提到该机构包括国防部（DoW）、国土安全部（DHS）等国家安全机构。实际上，Covered List下的条件性豁免（Conditional Approval）的权利也由国防部和国土安全部行使。

这意味着FCC从一个原本独立的专业通信监管机构，转变为白宫国安议程的执行部门。正常的《行政程序法》所要求的公告评论、公众听证、成本效益分析、司法审查等程序全部被跳过，国安机构可直接驱动FCC等行政部门出台具有市场准入实质性效果的管制措施。这是美国行政权在科技监管领域的一次明显扩张。

四、对中国企业的启示

企业如果要取得FCC新规下的条件性豁免（Conditional Approval），企业很可能需要证明：(1)当前已满足65% 美国本土零部件标准（48 CFR § 25.101(a)）；(2)提交美国制造转移的具体时间表和路径规划；(3)接受 DoW 的逐案安全审查。

由上可见，不管企业的安全实践做得多好，只要制造不在美国，就无法取得豁免。FCC 自己也澄清这些新规是“按产地（Country of Origin）”识别，而非“按实体（Entity）”识别。这意味着促使产业回流美国才是FCC新规隐藏的真正政策目标。

在此背景下，中国企业的战略应对不应仅限于被动等待，而需主动构建应对框架：

1. 技术降维规避路径：虽然“去掉联网功能”对现代机器人而言极不现实，但针对对美出口型号，企业可考虑将本地端AI处理完全独立，物理断开云端控制接口与公共互联网的连接，仅保留受限的局域网通信能力。这虽在产品力上是减配，却是能直接绕开新规对“先进机器人”定义中第⑤条（“网络连接+软件控制”）的少数技术路径之一。

2. 全球市场多元化布局：既然美国以“2kg+联网+自主移动”为红线，中国企业可对标欧盟（尤其是CE-RED授权法案下正在拟议的网络安全标准）、东南亚、中东、拉美等市场的准入要求，战略性深耕欧亚非拉市场，作为与“赴美建厂”同等优先级的战略必选项。

3. 供应链的“美国+近岸”双轨制：对于志在必得美国市场的龙头企业而言，比较务实的判断是需要把“美国制造或近岸制造（墨西哥/加拿大）”从成本选项升级为战略必选项，而不是把希望寄托在等诉讼、等换届、等政策修正上。

实际上，“经济安全即国家安全”已经成为美国两党的共识，FCC颁布的Covered List的扩张路径（通信→无人机→路由器→机器人→逆变器）清晰表明任何具备“联网+感知+物理交互”能力的设备，都可能是下一个潜在目标。

对于从事机器人、智能汽车、AI硬件、智能家居等业务的中国产业而言，未来最大的挑战可能不再是产品能否出口——当市场准入本身成为地缘政治武器时，应正视“美国市场闭环化”的长期趋势，在全球多元布局与技术合规降维之间找到动态平衡点，而非将筹码单一押注在任何一条路径之上。

文中脚注：

1.https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA-26-786A1.pdf

2.FACT SHEET: FCC Updates Covered List to Include Foreign-Produced Advanced Robotic Devices and Power Inverters

3.fcc.gov/covered-list-faqs-robots-inverters

4.https://www.theverge.com/policy/972312/us-robot-ban-sweep-up-chinese-vacuums

5.https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA-26-786A1.pdf

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