本文作者：田磊、张兰
一、问题的提出
2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），在北京等15个省（市）的43个城市部署试点工作。2025年5月，自然资源部下发《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号），试点城市进一步扩大。截至2025年4月底，试点城市累计认定低效用地19.38万宗、320.18万亩，实施再开发5.05万宗、170.47万亩1。
然而，在“低效用地”这一概念尚无上位法明确定义的背景下，再开发推进过程中暴露出的实务争议日益突出。2025年初，郑州钱塘路8万平方米商业区被定位为“城市低效用地再开发”典范启动拆迁，数百家商户抗议“低效商业体”认定标准模糊、补偿方案中停产停业损失评估严重偏离实际经营成本、四个月强制腾退令剥夺了商户的程序参与权。类似争议在全国多地频发。
此类案件的核心法律问题在于：“低效用地”的认定标准由谁制定、依何依据？权利人能否对认定结果提出异议？补偿标准如何确定？强制腾退应当遵循何种程序？
现行法律对此的规定严重不足。“低效用地”这一概念尚未进入《土地管理法》等上位法，认定标准高度依赖地方政策。自然资源部在答复全国人大代表建议时坦承，“考虑到低效用地类型、认定指标维度多，尚难以全国统一标准”2。规范层面的空白，正是实务争议的根源。本文立足于现行政策和司法实践，为面临低效用地再开发的土地权利人提供一套可供操作的权利维护思路。
二、问题的分析
（一）“低效用地”概念的法律定位与认定标准
“低效用地”并非《土地管理法》上的法定概念。2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），将“城镇低效用地”界定为“经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地”。2023年试点启动后，各地在此基础上进一步细化。从各地实践看，认定标准主要分为两类：
定性标准：如布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、权属清晰无争议、尚不构成闲置土地的土地。批而未供土地和闲置土地不纳入低效用地认定范围。
定量标准：以工业用地为例，各地规定不尽一致。杭州规定容积率低于1.0、亩均税收低于省定相关标准、按“标准地”出让的工业项目达产后亩均税收未达到指标70%的可认定为低效3。衢州规定低于省定分行业亩均税收低效指导标准、近三年平均亩均税收未达到“标准地”指标70%的可认定4。台州除上述标准外，还纳入了安全生产隐患、环保问题等情形5。
问题的关键在于——这些标准之间缺乏统一性，且未充分考虑企业的阶段性困难。
（二）认定程序的法律空白与程序参与权缺失
现行规范对低效用地认定程序的规定极为有限。各地虽然明确了认定主体和基本流程，如杭州规定由区、县（市）政府牵头开展全面核查，河南规定由市、县级人民政府作为认定主体，丽水将认定程序分为调查评价、审核认定、入库备案三个环节。但这些规定均未明确权利人在认定程序中的法律地位和程序权利。
实务中常见的程序问题包括：
其一，认定前缺乏告知和协商。国务院关于印发《全面推进依法行政实施纲要》的通知明确规定：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。”但低效用地认定常被归类为“技术性判定”，回避程序约束。
其二，认定依据不公开、不透明。信息不对称问题突出，被“征收”人难以及时获取认定依据、评估数据及比对信息。
其三，强制腾退缺乏正当程序保障。在郑州钱塘路案例中，四个月强制腾退令直接剥夺了商户的程序参与权。根据《行政强制法》相关规定，行政机关实施强制执行前应当履行催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序，但在低效用地再开发实践中，这些程序往往被简化甚至省略。
其四，救济渠道的局限性。现行法律未规定低效用地认定可诉性，权利人往往需待征收决定作出后方能起诉，错失最佳维权时机。有实务观点指出，“低效用地不是征收和收回企业的法定条件，它只是一个协商的条件”。这意味着，即使土地被认定为“低效”，政府仍不能以此为由直接实施强制收回，而应当通过协商方式解决——但这一观点在实践中尚未获得普遍认同。
三、权利人的具体应对路径
基于上述分析，面临低效用地再开发的土地权利人可按以下思路维护自身权益。
一是，在获悉土地被纳入低效用地再开发范围后，权利人的首要目标是争取参与和知情。应第一时间向地方政府或自然资源主管部门申请信息公开，要求提供认定所依据的地方政策文件、具体量化标准和认定过程记录等。在此基础上，对照地方规定的具体标准（如亩均税收、容积率等），核实本企业用地是否确实符合认定条件。如存在因行业周期性波动、环保政策调整等外部原因导致的“临时性低效”，应主动向认定机关提交书面说明和相关证据。
值得关注的是，部分地方已建立低效用地认定的豁免机制。如杭州规定，对在科技创新、产业链关键环节、基础研究、保障民生、稳定就业等方面发挥重要作用的企业用地，经主管部门同意可不纳入低效用地认定范围。6如企业符合上述情形，应积极申请豁免。虽然现行规范未明确要求在认定阶段组织听证，但可借鉴部分实务建议——引入“预认定听证程序”，行政机关初步认定低效用地后，组织企业、行业专家及独立评估机构参与听证——主动向认定机关主张作为利害关系人享有陈述、申辩的权利，尽可能将争议化解在源头。
二是，进入处置方案协商阶段后，权利人应充分了解多种处置方式的可行性。低效用地再开发并非只有“政府收储”一条路径。自然资源部明确支持原土地使用权人自主改造开发。洛阳等地规定，原土地使用权人可提出自主改造申请和改造方案，按程序审议通过后实施。权利人应根据自身经营状况和土地条件，评估自主开发、联合开发、协议收回等不同路径的利弊。
在补偿谈判中，不应仅接受政府单方委托的评估报告，可自行委托有资质的评估机构出具独立评估意见，重点争取将客户资源、供应链关系、行业资质等无形资产纳入停产停业损失的补偿考量。
三是，当程序推进至强制腾退阶段时，权利人应将重心转向程序抗辩与诉讼救济。根据《行政强制法》相关规定，行政机关实施强制执行前应当履行催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序。如行政机关未履行上述程序，可据此主张程序违法。当认为认定或处置决定违法时，权利人可作为利害关系人提起行政诉讼。虽然目前关于低效用地认定本身的可诉性存在争议，但可围绕收回决定或征收决定的合法性展开诉讼，重点争点包括：认定依据是否合法、是否公开，认定程序是否保障了权利人的参与权，补偿标准是否合理，强制腾退是否履行了法定程序等。另需注意在诉讼中同步提出行政赔偿请求，避免后续另案处理增加维权成本。
四、结语
低效用地再开发的认定与程序问题，本质上是行政管理目标与财产权保护之间的张力在制度空白地带的集中爆发。现行法律未对“低效用地”作出明确定义，认定标准高度依赖地方政策，认定程序缺乏对权利人程序权利的保障，补偿标准与土地增值之间落差悬殊——这些问题的叠加，使得权利人在再开发过程中处于极为被动的地位。
对于权利人而言，应对策略可以归结为三个要点：在认定阶段争取参与和知情，通过信息公开、书面异议、申请豁免等方式介入认定过程；在协商阶段争取合理补偿和多元路径，充分利用自主开发、协议置换、收益分成等多种模式；在强制阶段通过程序抗辩和诉讼维护权益，重点审查行政程序的合法性与补偿标准的合理性。
低效用地再开发的方向不可逆转，但“低效”的认定应当有据可依、程序应当公开透明、补偿应当公平合理。在法律框架内寻求利益平衡，既实现土地资源的高效利用，又保护权利人的合法权益——此乃处理此类问题的应有之义。
文中脚注：
1.https://nr.gd.gov.cn/ztzlnew/bxqzwcgzlfz/content/post_4758838.html 低效用地再开发试点第二批典型案例发布_广东省自然资源厅
2.http://chinamining.org.cn/index.php/news/4/7941 自然资源部在答复全国人大代表建议时提出：深入推动低效工业用地盘活利用_中国矿业联合会_中国矿业网 中国国际矿业大会
3.https://zfgb.hangzhou.gov.cn/10/112220253/t131220253124/530071.shtml 杭州市人民政府办公厅关于印发 杭州市城镇低效用地认定办法的通知-杭州市人民政府公报网站
4.https://www.qz.gov.cn/col/col1229561563/art/2026/art_707a929a5f9e4e22bcae34e0a70a52bf.html 衢州市人民政府办公室关于印发衢州市城镇低效用地认定办法（试行）的通知
5.https://www.zjtz.gov.cn/art/2025/5/9/art_1229564401_1718463.html 台州市人民政府办公室关于印发台州市城镇低效用地认定办法的通知
6.https://zfgb.hangzhou.gov.cn/10/112220253/t131220253124/530071.shtml杭州市人民政府办公厅关于印发<br>杭州市城镇低效用地认定办法的通知-杭州市人民政府公报网站
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