本文作者：田磊、张兰

一、问题的提出

实务中常见一类案件：当事人在数年前乃至十数年前响应地方政府招商引资政策，先后取得立项批复、选址意见书、规划许可证、施工许可证，甚至持有国土部门出具的“土地使用证正在办理中”等书面文件，据此投入大额资金完成项目建设并投入运营。但因用地批准手续始终未能办妥，多年后自然资源主管部门以“未批先建”为由，作出没收建筑物并处罚款的行政处罚决定，当事人由此面临巨额投资损失乃至企业存续危机。

此类案件的核心争议在于：对于历史遗留的未批先建占地行为，当事人能否以对政府行为的合理信赖为由，主张减轻乃至免除处罚责任？这一问题在实务中分歧显著，根源在于《土地管理法》第七十七条的刚性规定与历史遗留案件的特殊性之间存在结构性张力。该条文预设的规范模型是违法行为完全由当事人单方造成，而历史遗留案件的违法状态可能是政府引导在先、企业建设在后、审批停滞贯穿始终的共同结果。现行法律规范体系对此未提供明确的解决路径，司法机关须在既有框架内通过个案裁判回应这一难题。

2023年，最高人民法院在“兴宁某公司、广东省兴宁市自然资源局行政处罚行政诉讼案件”中对此作出了具有标杆意义的裁判。本文以此案为中心，结合相关案例与学理，系统梳理其中的法律适用逻辑，以期为实务工作提供参照。

二、历史遗留违法用地案件中信赖利益保护的法律障碍

（一）“历史遗留的未批先建”之概念界定

该案裁判要旨所使用的“历史遗留的未批先建等非法占地行为”情形通常兼具以下特征：建设行为发生于数年前乃至更早，多在土地执法检查制度全面建立之前；至今未取得合法的建设用地批准手续；手续不全的原因往往涉及政府因素；地上建筑物已建成并持续使用多年。将其作为独立问题加以讨论，是因为“先建设、后报批”曾为特定历史时期地方推进项目的常见做法，用地手续不全未必完全源于当事人的违法故意，而在相当程度上是特定行政管理生态下的产物。

（二）信赖利益保护原则的规范基础

信赖利益保护原则的核心含义在于：行政机关作出一定意思表示或实施一定行为，相对人基于善意信赖而作出相应处置，此后行政机关不得随意推翻其先前表示，或在推翻时对相对人的信赖损失予以合理弥补。《行政许可法》第八条是其规范基础——行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，因公共利益需要变更或撤回的，应当给予补偿。在更广泛的层面，该原则要求行政机关言行一致，维护行政行为的可预见性与稳定性，此乃法治政府的基本要求。

（三）土地管理法第七十七条的规范障碍

《土地管理法》第七十七条规定，未经批准非法占用土地的，责令退还土地，符合规划的没收建筑物及其他设施，可以并处罚款。条文以“责令退还”“没收”“并处罚款”等刚性措辞构建执法逻辑，未在构成要件中设置“政府过错”“历史背景”“信赖保护”等裁量因素。只要“未经批准”即构成非法占地，执法机关“应当”责令退还、“应当”没收（符合规划的情形下），并未授予行政机关是否处罚以及如何处罚的裁量权限。这在客观上将信赖利益保护原则的适用排除于土地行政处罚领域之外，构成规范层面的障碍。

（四）两条规范之间的适用张力

《行政许可法》第八条为信赖利益保护提供了规范基础，但其直接适用对象为“已经生效的行政许可”。在历史遗留违法用地案件中，当事人往往恰恰缺少最为关键的建设用地批准手续。行政机关据此抗辩：既然最终批准手续从未取得，自无信赖保护之余地。该抗辩在形式逻辑上似能成立，却回避了问题的实质：当事人持有的立项批复、规划许可、施工许可等文件，以及政府部门长期的支持与默许，是否足以构成值得保护的信赖？

由此可见，现行法律体系在历史遗留违法用地问题上存在规范缝隙：土地管理法设定刚性执法框架，信赖保护原则虽有上位法依据但直接适用条件不匹配，中间缺乏针对“历史遗留叠加政府‘过错’”这一特殊情形的专门规则。司法机关必须通过个案裁判填补这一规范地带。

三、最高人民法院的裁判回应与规则确立

（一）本案的事实背景与裁判要旨

2003年，兴宁三建公司经政府招商引资，在广东兴宁市建设茶艺馆项目。企业先后取得立项批复、招商引资用地批复、选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等一整套许可文件。当地国土资源所出具证明，确认“全部土地已经我所协助征用，土地使用证正在办理中”。2004年，原广东省国土资源厅复函同意项目完善用地手续，但市级有关部门始终未予落实。三建公司通过向村民租赁、购买方式取得土地使用权，于2004年底建成五里香茶艺馆。

十年后的2014年，兴宁市自然资源局启动执法程序，认定三建公司未取得建设用地批准手续即进行建设，属非法占用土地，决定没收全部建筑物。三建公司提起行政诉讼，一审、二审均遭败诉，向广东省高级人民法院申请再审亦被驳回。最终，最高人民法院提审改判。

2023年4月，最高人民法院作出（2021）最高法行再249号判决：撤销一、二审判决，确认被诉行政处罚决定违法。判决同时指出，鉴于当事人原审未提出赔偿请求，行政机关应主动协商采取补救措施或赔偿方案；协商不成的，应当及时作出赔偿决定。

判决确立的裁判要旨如下：“行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人信赖利益予以保护，对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式，相应的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则。”

（二）裁判规则的体系化重构

1.过错综合评判规则

最高人民法院认为，三建公司手续不全，应承担相应责任。但兴宁市政府及相关部门明知用地手续不全，仍以招商引资名义作出系列许可并支持先行建设，亦应承担相应责任。特别是广东省国土资源厅已于2004年同意完善用地手续，市级部门拖延十年未予办理，系违法用地状态长期持续的重要原因。这一认定将传统上单一归责于当事人的执法逻辑，转向对各方过错的综合评判。

2. 信赖基础多元认定规则

当事人取得的并非单一文件，而是立项批复、选址意见、规划许可、施工许可、国土所证明、省厅复函等一系列政府行为的组合，共同构成信赖的充分基础。政府部门及村组还收取了当事人支付的土地补偿等费用。当事人基于对上述政府行为的信赖投入资金、建成项目，由此形成的信赖利益应当受到法律保护。这一认定在规范层面解决了前述适用张力问题——即使建设用地批准手续最终未取得，前置的一系列政府行为仍可构成信赖基础。

3. 比例原则优先适用规则

最高人民法院指出，兴宁市自然资源局在十年后将非法占地责任全数归于当事人、迳行没收建筑物，“显失公正”。其规范逻辑在于：在能够通过补办手续、罚款等方式实现行政管理目的时，应当选择对当事人权益损害最小的执法方式，此即行政法上比例原则的具体运用。

（三）东方天涯驿站案的裁判补充

在本案之前，最高人民法院已在（2019）最高法行申9071号“东方天涯驿站案”中作出过类似表态。该案指出：当事人在政府支持和要求下建设，相应投入系基于对政府行为的合理信赖；政府应根据自身过错比例，对当事人的实际投入给予适当补偿。判决同时强调，政府招商引资应当在法治化轨道上运行，不得违法作出承诺。该案与本案一道，构成最高人民法院处理此类问题的完整裁判链条。

综合上述案例，可提炼出司法机关处理此类问题的基本立场：信赖基础不限于合法行政行为——即便政府行为本身存在瑕疵，只要足以使当事人产生合理信赖，即应受到保护；保护方式包括在处罚裁量中予以考量，乃至确认处罚违法并要求补偿；但保护范围以实际投入及合理利息为限，不及于预期经营收益等机会性利益。

四、裁判规则的适用路径与实务对策

（一）规范适用的三个层次

本案所确立的规则可按以下三个层次适用：

第一层，过错分配。论证政府过错在违法状态形成与持续中的作用力——政府引导在前、发放许可居中、拖延办证在后，违法状态系多方因素共同造成，不应全数归责于当事人。这一步骤旨在打破“违法即当事人单方过错”的简单逻辑，为后续信赖利益的考量铺平道路。

第二层，信赖构成。论证当事人对政府行为形成了合理信赖——政府行为的组合是否足以使理性市场主体产生“项目具备合法性”的认知，当事人的投入是否基于此信赖而作出。判断的核心在于以客观标准审查信赖的合理性与善意性。

第三层，比例权衡。论证行政处罚违反过罚相当原则——在可通过补办手续、罚款实现管理目的时，迳行没收是否对当事人权益构成过度损害。这一步骤将信赖利益保护从抽象原则转化为具体的法律适用操作。

（二）证明对象的确定与证据组织

主张信赖利益保护，关键在于证明两项基础事实：政府提供了何种信赖基础，当事人基于此作出了何种信赖投入。

政府方面的材料包括但不限于：招商引资协议或会议纪要、立项批复、选址意见书、规划许可、施工许可、国土部门出具的办证承诺、上级部门同意完善手续的复函、当事人向政府缴纳的各项费用凭证等。前述材料的核心证明价值在于印证政府对建设行为“明知且支持”。

当事人投入的凭证包括但不限于：土地取得费用、工程建设合同及付款凭证、设备采购安装记录、财务账册等，目的在于将信赖利益具体化为可量化的金额。

时间证据亦不可忽视：历史航拍图、地形图、竣工验收资料等，用以证明建筑年代和持续使用事实，以及政府部门在较长时期内从未提出异议。

（三）诉讼请求的规范配置

该案的经验值得借鉴：当事人原审未提出赔偿请求，导致最高人民法院确认处罚违法后，赔偿问题仍需另案解决，增加了权利救济的时间成本。在提起行政诉讼时同步提出行政赔偿请求，或在处罚决定作出前的听证、陈述申辩阶段即引入信赖利益保护主张，争取在行政程序中化解争议。若处罚决定尚未执行，亦可申请暂缓执行，以避免诉讼期间发生不可逆的损害。

（四）若干限制性因素的识别

其一，规划符合性作为适用前提。 该案中，项目符合规划是重要背景。若项目占用永久基本农田、生态保护红线等严格管控区域，信赖保护的空间将极为有限。此类情形涉及国家粮食安全与生态安全的刚性约束，即使存在政府过错，在利益衡量上亦难以为信赖保护提供充分支撑。

其二，信赖保护与合法化的界限。信赖利益保护不等于违法用地合法化。其所解决的是“政府存在过错时，责任如何合理分配”的问题，而非“违法用地可否因时间经过而自动合法”的问题。保护范围以实际投入及合理利息为限，不及于预期经营收益等机会性利益。

其三，政策层面的替代路径。近年来自然资源部推动存量违法用地分类处置，对于非项目主体原因造成的历史遗留违法用地，可由市县人民政府承诺处置到位后开展报批。在诉讼之外，推动行政机关通过补办手续、有偿使用等方式解决，是更为经济的路径。

五、结语

历史遗留违法用地的信赖利益保护，本质上是依法行政原则与信赖保护原则在特定历史背景下的冲突与协调。最高人民法院通过兴宁某公司、广东省兴宁市自然资源局行政处罚行政诉讼案件所确立的“过错综合评判—信赖基础多元认定—比例原则优先适用”的裁判规则，为此类问题的解决提供了清晰的司法路径——既未回避《土地管理法》的刚性规定，亦未机械适用而忽略历史背景与各方责任。

应当认识到，信赖利益保护不等于违法用地的合法化。在法律框架内寻求利益平衡，既保护相对人的合理信赖，又维护土地管理秩序的严肃性，此乃处理此类问题的应有之义。

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