本文作者：胡海云

摘要

2026年7月31日，上海市规划和自然资源局印发《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》（沪规划资源用〔2026〕234号，下称“《指导意见》”），这是上海落实二十届三中全会“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”部署的标志性成果。《指导意见》确立了“以续期为常态、不续期为例外、根据企业需求应续尽续”的工作原则，构建了“工商项目土地使用权全生命周期监管”的完整制度链条。本文从法律专业视角出发，系统梳理工商业用地使用权续期的上位法框架与制度沿革，解构《指导意见》的核心规则，围绕续期定价的法律性质、不予续期与收回的边界、逾期续期缺位、多权利人分别续期、REITs绿色通道等焦点问题展开分析，尝试探索提出面向企业、金融机构与监管部门的实务建议。

一、制度背景与过往地方实践案例

（一）现行土地使用权续期法规体系

我国工商业用地使用权续期的规范基础，分布在法律、行政法规与地方性规范三个层级。在法律层面，《民法典》第三百五十九条第二款规定：“非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”该条承接《物权法》第一百四十九条，对住宅用地确立“自动续期”规则，对非住宅用地则采用“依法办理模式”，条文本身并未给出续期条件、程序与费用的实体规则。与之衔接的《城市房地产管理法》第二十二条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，“应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。《土地管理法》第五十八条亦将“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准”列为可以收回国有土地使用权的情形。

在行政法规层面，1990年国务院第55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了按用途区分的出让最高年限：居住用地70年，工业、教育科技文化卫生体育及综合或其他用地50年，商业旅游娱乐用地40年；第四十条、第四十一条进一步规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，土地使用者可以申请续期，需要续期的应重新签订合同、支付出让金并办理登记。

（二）过往地方实践案例

1. 深圳国际商业大厦案：全国首例续期实践

深圳国际商业大厦位于罗湖区，因上世纪80年代初深圳特区“商业用地20年”的特区年限安排，其土地使用权于2001年12月31日届满，成为全国最早暴露到期问题的经营性物业。2004年深圳市出台《深圳市到期房地产续期若干规定》（深府〔2004〕73号），明确到期房地产在不改变用途的前提下延长使用年限的，在法定最长年限减去已使用年限的剩余年期范围内约定年期，补缴地价数额为相应用途公告基准地价的35%，一次性支付。¹此后多数业主完成补缴续期：如国际商业大厦北座某办公单元（66.73平方米，原年期1982—2001年）2007年申请延长至50年，补缴地价61704元；同为划拨转出让的环宇大厦（商业用途，约3万平方米）2005年申请由20年延长至40年，补缴地价2197万余元。该案的启示在于：以基准地价而非市场地价作为计费基数、并给予大幅比例折减，是续期制度获得市场接受的关键。

2. 温州“20年产权”事件：制度空白的代价

2016年，温州鹿城区水心住宅区等地数百套房屋因上世纪90年代出让的20年期限土地陆续到期（据温州市国土资源局排查，市区600多宗土地证将于2017年底前到期，2019年到期的约1700多宗），二手房交易被“卡死”，房屋已完成过户，土地使用证却无法转移登记，国土部门提出按当时楼面价格补缴出让金的方案（约房价的三分之一），引发强烈社会反响。²事件最终以国土资源部的过渡性安排平息：住宅用地到期业主无需申请、无需缴费，可正常办理交易和登记。³温州事件虽发生于住宅领域，但其暴露的“交易、抵押、登记全链条停摆”风险对工商业用地更具警示意义：工商业资产不存在“自动续期”的兜底，一旦届满未续，权利人的处分与融资能力即刻受限。

（三）政策转机与出台

从上述规范脉络及地方实践案例可见，续期制度真正的缺口并不在于“能否续期”，而在于续期年限如何确定、出让金按什么标准计收、办理走什么程序这三个操作性问题长期没有答案。这种“悬置”状态使得剩余年限较短的工商业资产在估值、交易、抵押融资和资产证券化环节承受系统性折价，剩余年限越短折价越深，形成所谓的“年限焦虑”。2016年温州“20年产权”事件中，基层国土部门面对到期证书直言“无法可依、无章可循，也没办法办理，更没有相关解释权”，便是这一制度困境最直观的写照。

政策转机出现在2024年。二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“完善城乡融合发展体制机制”部分明确提出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”；⁴2026年3月，“十五五”规划《纲要》进一步要求“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”。⁵在中央部署之下，广州于2026年4月印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》、5月12日发布《广州市工商业用地使用权续期管理试点方案》，成为首个系统化落地续期规则的一线城市；⁶上海紧随其后印发《指导意见》，两大一线城市的续期制度框架由此初步建立。

二、《指导意见》核心制度的法律解构

（一）适用范围界定为广义“工商业项目”

《指导意见》将适用范围界定为“本市工业、商业、旅游、娱乐、办公、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（除居住用地）的国有建设用地使用权续期”⁷，统称工商业项目土地使用权续期。这一界定有两个关注点。其一，它突破了“工业+商业”的狭义理解，将教育、科技、文化、卫生等具有公益色彩的经营性用地一并纳入，实现了除居住用地外国有建设用地的“全覆盖”。其二，居住用地被明确排除，其规范逻辑在于住宅用地已由《民法典》第三百五十九条第一款的“自动续期”规则调整，两类制度不宜混同——住宅续期是物权效力的自动延展，工商业续期则是有偿、需申请、需审批的行政与合同复合行为。

（二）到期续期与提前续期

《指导意见》将续期项目分为到期续期与提前续期两类，形成阶梯式通道。到期续期的受理窗口期为土地剩余年限不足3年，明显宽于《城市房地产管理法》第二十二条“至迟于届满前一年”的底线要求，实质是把法定申请时点大幅提前，给予企业与审批机关更充裕的磋商与决策时间。在准入上，仅设置一项刚性负面清单：“根据社会公共利益需要依法收回土地的项目，不予续期”；对产业用地综合绩效评估为C、D类的项目，则采“从严加强监管和管理，由各区（管委会）根据项目实际情况综合研究判定”的弹性立场，而非直接否决。⁸这一设计与上位法“除公共利益需要收回外应予批准”的精神一脉相承，并把产业绩效从“一票否决项”降格为“综合裁量因素”，体现出“不续期为例外”的原则导向。

提前续期则是本次制度的创新点：土地剩余年限不足原出让年限一半，且企业经营稳定、用地绩效优秀、有长期投资计划，经发展改革、经济信息化、住建、商务、国资、规划资源等部门联合认定的优质项目，可提前办理续期。其制度功能在于服务企业长期投资、更新改造与资产证券化的前置需求：企业无需等待“剩余3年”的窗口期，即可在资产仍有较长剩余土地使用年限时锁定长期产权，这对于以剩余年限为核心估值参数的不动产交易和REITs发行具有关键意义。

（三）供地方式、年限规则与地价机制

《指导意见》提供协议出让与协议租赁两种续期供地方式，原为出让方式的提前续期项目一般按协议出让办理，协议租赁方式单次最长20年。以协议方式而非招拍挂方式续期，是本制度“稳预期”的核心法律技术安排：续期的本质是既有用益物权的延续而非土地资源的重新配置，协议方式既符合“权利延续”的逻辑，也排除了竞争性程序对既有权利人地位的冲击。年限规则上，原出让剩余年限与续期出让（租赁）年限之和不得超过该土地用途法定最高出让年限（工业、办公、科教文卫体、综合50年，商、旅、娱40年）；单次续期一般不少于5年；一般产业用地原则上按20年弹性年期续期，国家和市级重大产业项目最高可续满50年；拟发行REITs等特殊情形的申请年限可根据项目实际情况确定；续期年限从原土地到期次日起算，且同一宗地多个权利人可分别申请不同续期年限。

地价机制采“底线管控＋绩效挂钩＋区级决策”模式：续期土地价格原则上不得低于续期地块所在级别本市基准地价的70%，各区（管委会）用好“绩效与地价”挂钩机制，优质企业可享受地价让利，地价方案经区政府（管委会）集体决策确定。⁹付款安排上，协议出让方式下合同签订后1个月内须缴纳50%首付款，原则上1年内缴清，经区（管委会）集体决策的特殊项目可在两年内缴清，工业、仓储用地1年内付清可免收分期利息；协议租赁的当期租金则须一次缴清、不得分期。办理流程依托“一网通办”统一线上申报，各区按存量房补地价流程办理，办结后可同步办理不动产登记；对优质产业项目、商办项目和拟发行REITs项目分设快速研判与绿色通道，REITs项目可在申报后、注册前完成土地续期手续。

（四）续期后的义务与超期占用的法律后果

《指导意见》并非单向度的“放权让利”，而是同步嵌入监管闭环。续期后项目纳入土地全生命周期监管，防范续期后企业以土地使用权抵押融资等行为可能引发的国有资产流失和金融风险；对超期占用土地的项目，后续政府收储补偿时将扣除超期占用期间对应的地价。¹⁰从法律性质上看，“超期占用扣减补偿”是一种以经济核算替代行政处罚的柔性强制手段：它默认届满后未续期而继续占有使用土地构成无权占用，并以“应付地租（地价）”的抵扣逻辑在收储补偿环节清算，较之强制收回、拆除等刚性手段更利于平稳化解历史遗留问题，但也对企业发出了明确的合规信号：到期不续、拖而不办，最终将在补偿环节付出代价。

三、法律焦点问题初步分析

（一）“续期为常态”原则与上位法的衔接：从“许可逻辑”到“权利延续逻辑”

《城市房地产管理法》第二十二条在文义上将续期构造为一种行政许可——“应当予以批准”的表述虽以批准为原则，但程序上仍以行政机关的审查准许为权利再生的要件。《指导意见》提出的“以续期为常态、不续期为例外、应续尽续”，实质上是在地方执行层面对上述条款作了有利于权利人的解释性填充：批准不再是裁量的起点，不批准才需要正当化理由（公共利益收回或绩效从严监管）。这一立场与最高人民法院释义中“非因公共利益的需要，续期申请不得被否决”的观点相互印证，也与广州试点方案中到期、逾期申请“原则上均予以续期”的负面清单模式遥相呼应。¹¹可以认为，经过两部一线城市的规范性文件填充，《民法典》第三百五十九条第二款“依照法律规定办理”的指引性条款，正在地方层面获得可操作的实体内容。

需要提示的是，《指导意见》属于地方政府部门规范性文件，效力层级有限，其确立的“常态续期”预期对行政机关具有自我拘束力（信赖利益保护），但在个案中若遇规划调整、公共利益收回等情形，权利人并不能仅凭《指导意见》主张绝对化的续期请求权。续期利益的稳固化，最终仍有赖于国家层面立法或行政法规的确认，这也是“十五五”规划《纲要》提出“完善工商业用地使用权续期法律法规”的题中之义。

（二）续期定价的法律性质：70%底线的合法性与合理性检视

续期地价是整个制度中最具争议的技术环节。《指导意见》明确续期价格不得低于对应级别基准地价的70%，未设统一计算公式，具体价格由各区结合绩效挂钩规则集体决策。对此应从两方面检视。从合法性看，续期采协议出让方式，其定价须符合协议出让地价管理的一般规则——不得低于国家规定的协议出让最低价标准；以基准地价70%作为底线，与协议出让最低价管理的惯常技术相衔接——《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第五条即规定，有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%——且经由区级集体决策程序形成，程序合法性基础较为扎实。从合理性看，争议集中于定价参照系：工商业“续期”是权利延续而非重新出让，若单纯锚定当期基准地价，对早期以低成本取得土地、现时同类基准地价已数倍于原始地价的项目而言，即便按70%计收仍可能超出企业的现金流承受能力，尤其叠加城市更新所需的资本性投入时更为突出。

值得肯定的是，“绩效与地价挂钩”机制为差异化定价预留了制度弹性，使守法经营、产出高效的企业能够获得实质性价格让利，形成“绩效越好、成本越低”的正向激励。对比广州的“达标七折、不达标全额”公式化模式，上海模式刚性底线清晰但可预期性稍弱，企业难以在申请前自行测算续期成本，区级裁量空间较大也意味着同市不同区可能出现定价差异。试行阶段建议各区尽快公开绩效挂钩的具体规则与地价测算指引，以降低制度性交易成本。

（三）不予续期与收回的法律边界：地上物处置与补偿问题

《指导意见》明确了唯一刚性的不予续期事由：因社会公共利益需要依法收回土地。此时法律关系的性质从“续期审批”转化为“提前收回（或届满收回）＋补偿”。依《民法典》第三百五十九条第二款，地上房屋及其他不动产的归属“有约定的按照约定，没有约定或约定不明确的依照法律、行政法规办理”；而《暂行条例》第四十条确立了届满后地上建筑物由国家无偿取得的原则，二者之间长期存在张力。司法实践对该问题的处理已趋于精细：土地使用权本身期满无偿收回虽获支持，但合法取得的地上建筑物作为独立财产权益仍应获得合理补偿。这对上海执行环节具有直接镜鉴意义：因公共利益不予续期而收回土地的，补偿方案应就地上物价值作出合理安排，否则即便收回决定实体合法，补偿环节仍可能引发诉讼风险。

（四）逾期续期的规则缺位及其填补

《指导意见》设置了到期续期与提前续期双通道，但未规定土地已经逾期后的续期（即“逾期申请”）如何处理。“超期占用收储扣减”条款实际隐含了对逾期状态的否定性评价，但客观上，上海存量工商业用地中已存在届满未续的历史遗留项目，其权利人既无法按到期通道申请（剩余年限为负），又面临随时被清算占用地价的风险。广州方案为此专门设置“逾期申请”情形，给予政策实施后2年的申请缓冲期，并将逾期使用时间计入续期年限。¹²建议上海在试行评估中吸收同类机制，明确逾期项目的补办路径与地价加计规则，避免历史遗留项目成为制度覆盖的盲区。

（五）多权利人分别续期与登记协同

《指导意见》允许同一宗地多个权利人分别申请不同的续期年限，续期年限从原土地到期次日起算，年限认定以不动产登记簿为准、登记信息不一致时以出让合同约定为准。该规则直面多产权楼宇（如分割出售的商办物业）的现实复杂性：不同业主的缴费能力与续期意愿差异巨大，强制“捆绑续期”既不现实也不公平。但分别续期也带来新的法律课题——同一宗地上不同权利人的土地使用期限交错并存，不动产登记簿需按权利人分别记载期限，抵押权的效力范围、建筑物区分所有权与土地权利的对位关系都趋于复杂；先到期未续期的单元与已续期单元并存时，建筑物的整体管理与处分亦可能产生摩擦。

四、沪穗模式之比较

上海与广州代表了续期制度落地的两种技术路线。广州方案接近“操作手册”，对申请情形、年限分档、出让金公式、不予续期后的收回与临时租赁均作出精细化规定；上海方案更接近“原则框架”，以底线规则和区级决策为主，弹性与裁量空间更大。

综合而言，上海方案对优质企业与资本市场更友好——窗口更宽、付款更缓、REITs适配更直接；广州方案的可预期性更强——公式化定价让企业“申请前即可算账”，且逾期补办与不予续期后的收回、注销、临时租赁形成完整闭环。两地均以基准地价的70%作为价格锚点，显示“基准地价×70%”正在成为一线城市续期定价的趋同基准。对上海而言，试行阶段值得向广州借鉴的是定价公式与逾期通道的透明化；对全国其他观望城市而言，沪穗双样本意味着续期制度的两种范式已经齐备，加速跟进将是大概率事件。¹³

五、实务建议初探

（一）用地企业从“被动等待”转向“主动筹划”

第一，开展土地年限体检，以宗地为单位梳理不动产权证与出让合同记载的剩余年限、用途、绩效评估等级，剩余年限不足3年的尽快启动到期续期申报，不足原年限一半的优质项目评估提前续期的可行性。第二，提前优化用地绩效。绩效等级既是续期审查的裁量因素，更是“绩效与地价挂钩”下的价格变量，C、D类项目应争取在申报前完成整改提升。第三，做好财务测算，评估续期地价的现金流承压能力。

（二）交易方案将“年限条款”嵌入交易文件

在不动产并购与城市更新项目中，应将续期安排写入交易文件：续期申报义务的主体与时间表、出让金的分担机制、续期未获批准或地价大幅超出预期时的解约与调价条款，均应事先约定。金融机构对工商业物业的抵押评估，可因续期路径明确而上调对剩余年限较短资产的接受度，但须关注《指导意见》对续期后抵押融资的全生命周期监管要求，防范抵押物价值与监管口径的错配。

对REITs项目，“申报后、注册前完成续期”这一绿色通道安排使土地续期不再构成发行的前置实质障碍，叠加续期年限可据实确定的弹性，打通了资产证券化中的土地年限瓶颈；¹⁴对拟发行REITs的原始权益人，应充分利用这一绿色通道，在申报阶段同步启动土地续期，消除底层资产期限瑕疵，但基金管理人须注意，续期地价支付义务将构成底层资产的现金流出，应在发行估值与招募说明书中充分披露。

（三）监管与立法在试行过程中不断完善修订

建议可于试行期内重点补齐三块短板：一是公开各区“绩效与地价”挂钩细则与地价测算指引，增强价格可预期性；二是增设逾期申请通道，为历史遗留项目提供缓冲与补办路径；三是明确不予续期收回时的地上物补偿规则，与司法实践已确立的“合法地上物应予合理补偿”立场衔接，降低行政争议风险。在国家立法层面，沪穗实践已为“完善工商业用地使用权续期法律法规”积累了样本，未来无论是修改《城市房地产管理法》还是出台专项行政法规，都应将“续期为常态”的原则、协议出让方式、基准地价折扣定价与绩效激励机制上升为统一规则。

六、结语

《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》的价值，不在于给出了所有问题的终极答案，而在于首次在超大城市层面把“能不能续、怎么续、续多久、交多少钱、如何办”这一串长期悬置的问题，转化为一套可申报、可决策、可登记的操作流程。它以“续期为常态”重塑了工商业不动产的产权预期，以“绩效与地价挂钩”嵌入了产业治理逻辑，以REITs绿色通道衔接了资本市场，堪称存量时代土地制度精细化治理的标杆样本。同时也应清醒看到，定价可预期性、逾期通道缺位、区级裁量差异与地上物补偿规则，仍是试行阶段需要继续作答的命题。对企业而言，读懂规则、主动申报、合规经营，是将政策红利转化为资产价值的唯一路径；对制度而言，在试行中迭代、在对话中完善，方能真正实现从“地方试行意见”到“国家法律规则”的跃迁。

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